PPP y derechos indígenas

A nueve años del levantamiento zapatista, seguimos esperando respuestas políticas constructivas del gobierno federal. El reciente desalojo de una comunidad de Montes Azules y la amenaza de varias más en el año nuevo son síntomas de esta falta de respuesta a las causas que dieron origen al conflicto armado. Afortunadamente el desalojo de la comunidad de Arroyo San Pablo ocurrió sin incidentes, pero el riesgo del uso de la violencia sigue latente. En ocasiones anteriores se negoció el desalojo de otras comunidades y este año se reubicaron varios poblados de la selva Lacandona y los predios desalojados fueron ocupados de nuevo por otras familias. Las causas son conocidas: falta de tierras y empleo, expulsiones o amenazas de grupos paramilitares. Sin atender estos problemas, el ciclo se repetirá, manteniendo el clima de hostigamiento.

El manejo de la reserva de Montes Azules obedece más a los lineamientos del Banco Mundial y el Plan Puebla-Panamá (PPP) que al conjunto de los habitantes. Por ejemplo, entre los proyectos que pretende fomentar el PPP en la Lacandona están complejos ecoturísticos y presas hidroeléctricas. El futuro de la región se decide sin la participación de las comunidades afectadas, por lo que conviene resaltar las limitaciones de las reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas, aprobadas por el Congreso de la Unión en abril de 2001. Si comparamos éstas con la ley Cocopa, apreciaremos algunas implicaciones que tiene el PPP para que los pueblos indígenas ejerzan su autonomía en regiones como la selva fronteriza de Chiapas.

1. De acuerdo con la iniciativa de ley de la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa), el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía y libre determinación debía haber sido reconocido en la Constitución. Al mismo tiempo el Estado hubiera tenido obligación de definir, conjuntamente con los pueblos, las instituciones y políticas necesarias para garantizar sus derechos, mientras los estados hubieran definido los mecanismos para aplicar los principios de la autonomía. Sin embargo, la reforma constitucional remite la decisión a las constituciones y leyes de los estados, los cuales definirán características y mecanismos de la autonomía. La reforma quita un obstáculo potencial para implementar el PPP, en el sentido de que los pueblos indígenas no pueden apelar a un derecho constitucional para ejercer su autonomía frente a los diversos proyectos del PPP. Al contrario, permite que los congresos locales adecuen características y mecanismos de la autonomía al modelo económico dominante para que no se presenten contradicciones con las metas del PPP.

2. Los acuerdos de San Andrés y la iniciativa de la Cocopa reconocieron a las comunidades y municipios pertenecientes a un pueblo indígena el rango legal de "sujetos de derecho público". La aprobación de la ley Cocopa hubiera significado el reconocimiento de los pueblos como parte de la estructura institucional del Estado, con responsabilidades y presupuesto para ejercer su autonomía, aunque quedaba pendiente la definición del alcance territorial y político de ésta. Para ello la Cocopa preveía la paulatina transferencia de fondos y facultades de las autoridades a los pueblos indígenas para ejercer su autonomía. La reforma constitucional sólo considera a las comunidades indígenas "entidades de interés público", lo cual en la práctica las mantiene subordinadas a la estructura institucional existente, en la cual son receptores de programas de asistencia que decidan los gobiernos federal, estatales y municipales. Esta subordinación queda claramente manifestada por la inclusión en la reforma constitucional del apartado B del artículo 2, el cual consiste en compromisos gubernamentales para promover proyectos productivos y programas sociales.

Este cambio acota el poder político de los pueblos indígenas para definir y ejercer el tipo de desarrollo que sus comunidades quieran. En vez de ser protagonistas de su desarrollo, seguirán siendo receptoras de programas del apartado B. Lo novedoso es que dichos programas complementan otro de los objetivos del PPP: el desarrollo humano. Es factible que el apartado B se convierta en punta de lanza del PPP para ir acostumbrando a las comunidades a la idea de que no hay alternativa autonómica y empezar así a preparar el terreno social para la aceptación de un futuro cuyos rasgos generales ya han sido definidos por otros.

3. La iniciativa de ley de la Cocopa garantizaba a los pueblos indígenas el acceso colectivo al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, según definición de territorio del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) -es decir, la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan. Sin embargo, la reforma constitucional sólo reconoce el derecho al uso y disfrute preferente de las comunidades, dentro de las formas de tenencia de la tierra existentes, sin afectar los intereses de terceros, y restringidos a los lugares que habitan u ocupan, eliminando cualquier noción de territorio de los pueblos indígenas.

Acotada la autonomía por lo que decidan los congresos locales, y por la dependencia implicada por la categoría de sujetos de interés público, se limita aún más el uso y disfrute de recursos naturales en la reforma constitucional. Sin territorio, los pueblos indígenas están reducidos a comunidades que compiten con otros interesados por el uso y disfrute de los recursos naturales. Dado el interés del PPP en abrir nuevas áreas a la inversión privada, no son los pueblos (ni siquiera las comunidades) quienes definirán el aprovechamiento de los recursos naturales, sino funcionarios e inversionistas. Esto no quita la posibilidad de que algunos indígenas sean incorporados a los nuevos proyectos como empleados o socios, pero no es lo mismo que el manejo autónomo de los recursos en sus territorios.

En todos estos puntos la actual legislación representa el desconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y una regresión jurídica frente a la iniciativa de ley de la Cocopa y el Convenio 169 de la OIT. Con excepción del apoyo que han recibido durante 30 años los dirigentes lacandones, la gran mayoría de los habitantes asentados en la selva han sido marginados de la toma de decisiones que les afectan. La nueva ley no permite que participen las comunidades -junto con las instituciones de planeación y conservación- en la formulación democrática de un futuro ecológicamente y socialmente sustentable. El futuro de los Montes Azules y la selva Lacandona no se garantizará con el continuo ciclo de nuevos asentamientos y desalojos, sean "pacíficos" o no, sino con el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, la reforma democrática del Estado y el establecimiento de un modelo de desarrollo incluyente.