Ley de consulta indígena
Una simulación jurídica
Magdalena Gómez
Está en curso una estrategia del Congreso de la Unión para difundir un anteproyecto de ley de consulta y realizar talleres y foros en diversas entidades.
Es necesario precisar que la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado son derechos de los pueblos indígenas establecidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.
En el derecho interno no están considerados de manera expresa, pues se les ha pretendido mimetizar en el artículo 26 constitucional que establece la consulta popular respecto al sistema nacional de planeación democrática y al sexenal Plan Nacional de Desarrollo. En la contrahechura de 2001 incluyeron en el apartado B del artículo 2º constitucional fracción IX: “Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen”. Ésa es la supuesta base juridica sin importarles la que proviene del derecho internacional. Y es en ella que se han inspirado las instancias del Ejecutivo y el Legislativo para hacer como que garantizan un derecho procedimental, esto es, un mecanismo para que se respeten los derechos sustantivos de los pueblos indígenas.
La llamada “consulta popular” supone interlocución con la población en general para incorporar sus aspiraciones en materia de desarrollo y planeación democrática. De ahí derivó la práctica de realizar foros temáticos dirigidos al público en general, sin mecanismos de seguimiento sobre los planteamientos presentados. Se observa con preocupación que criterios similares fueron trasladados al congreso y a las políticas públicas respecto a consultar a pueblos indígenas como un procedimiento. Pomposamente le denominan “sistema” por organizar diversos foros, sin referencias a construir acuerdos con instancias representativas de los pueblos indígenas, previos a la autorización de proyectos que han de desarrollarse en las tierras y territorios que actualmente ocupan.
Uno de los principios básicos del derecho a la consulta previa es que se realice mediante la buena fe. Lamentablemente este principio ético jurídico está ausente. De pronto los legisladores recordaron que tendrían que hacer como que consultaban antes de presentar un proyecto de ley y convirtieron cuatro iniciativas previas, inconsultas, en un texto formalmente presentado al que denominan Anteproyecto de Ley General de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas. ¿A quien pretenden engañar? Las iniciativas previas e inconsultas se pueden encontrar en las respectivas Gacetas Parlamentarias.
Peor aún, la primera de ellas, la llamada Ley de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas, del 4 agosto de 2003, fue aprobada en el Senado el 14 de diciembre de 2005 y enviada formalmente a la Cámara de Diputados. Las otras iniciativas formales y en proceso de dictamen son la Ley del Sistema de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas, del 27 de abril de 2004; la Ley General del Sistema Nacional de Consulta Indígena, del 18 de septiembre de 2008, y la Ley Federal de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas, del 25 de marzo de 2010.
Es obvio que estas iniciativas no son producto de ninguna consulta conforme a derecho ni conforme a la abundante y significativa jurisprudencia internacional de la oit o del Sistema Interamericano. Marcan el acento en el procedimiento de foros regionales abiertos. Algunos incluyen asambleas comunitarias, encuestas y entrevistas, la creación de organismos técnicos para procesarla o de instancias de coordinación bicamaral o en la propia CDI.
Tienden implícitamente al enfoque de recabar y sistematizar opiniones más que a construir acuerdos.
Llama la atención que dos de los proyectos excluyen de la consulta el tema del Presupuesto de Egresos en Materia Indígena, y uno de ellos agrega en la “exclusión” el nombramiento de mandos medios y superiores en los organismos dedicados a las políticas en el ámbito indígena. Parecen decirle a los pueblos que con los cargos y recursos públicos no se metan.
El proyecto mas reciente asume sin decirlo el carácter no vinculatorio de los resultados de la consulta. Por ello establece la propuesta de un procedimiento “jurídico” para lograr certidumbre. Según sus autores mediante una jurisdicción voluntaria le darían obligatoriedad a los resultados de la consulta y si ello no se respeta tramitarían un amparo. Este aspecto tiene que ver con la reticencia a reconocer que en primera instancia los derechos de los pueblos deben respetarse, y que sus titulares son libres de autorizar o no un proyecto que el Estado pretenda realizar en sus territorios.
Ahora en el mal denominado “anteproyecto” afinan una serie de propuestas todas con muy alto riesgo de que se firmen con los participantes en las consultas convenios a los que les otorgan el carácter de derecho público. Así, curándose en salud señalan: “las controversias que se susciten con motivo de su interpretación y cumplimiento, serán resueltos por los tribunales del ámbito y materia que corresponda”. ¿Listos los pueblos a pelear por la representatividad de quienes pacten en su nombre? El CNI en su reunión de San Sebastián Teponahuaxtlán, Municipio de Mezquitic, Jalisco, el 21 de Julio de 2002 declaró:
El engaño y la desinformación con las que el gobierno ha venido realizando supuestas consultas, considera a cada individuo en lo particular sin darle los elementos para poder entender de que se trata y aprovecha la lejanía geográfica de algunas comunidades, lo que no ha permitido el constante contacto con otros pueblos indígenas ni con los sucesos que ocurren en todo el país, como lo manifiestan las Comunidades Indígenas de Durango, quienes denuncian que las instituciones de gobierno los convocan mentirosamente a inexistentes talleres de capacitación, para hacer aparecer en las estadísticas oficiales y en los medios de comunicación que participaron en sus “consultas”.
Nueve años después tenemos la misma historia. De acuerdo al relato de la antropóloga Maricela Hernández Montes, en el Taller de Consulta sobre el Anteproyecto de Ley de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas del Congreso de la Unión realizado en la CDI de Zongolica, Veracruz, el 17 de febrero de 2011, las “autoridades” (oficiales por supuesto) llegaron tarde, y la delegada de la cdi indicó que se respondieran las 8 preguntas previstas sobre la consulta (una por cada capítulo del anteproyecto que no les entregaron previamente), en un lapso no mayor de dos horas, para evitar “discusiones innecesarias” que no concernían al tema de la consulta. Pese a que los asistentes protestaron, dieron la discusión a su manera y en su lengua y sacaron sus conclusiones. Aun cuando dijeron —“sabemos que serán palabras muertas”—, expresaron algunas: “Necesitamos difusión de los derechos que tenemos como pueblos indígenas pues muchos no conocemos nuestros derechos. No tenemos un acceso a la justicia, la justicia la aplican los no indígenas, y nuestras autoridades no son reconocidas ni respetadas. En las instituciones no hay traductores indígenas. Nuestros recursos naturales son explotados por particulares. Necesitamos más representatividad en los tres órdenes de gobierno”.
En forma paralela están realizando foros de consulta “para la Construcción de la Ley General de Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas” cuya iniciativa también ya está presentada sin consulta previa. Basta ver el programa de uno de ellos (el foro de Ciudad Valles, San Luis Potosí, 5 de febrero) para entender que se trata de un acto político donde toman la palabra el gobernador, los diputados (as), un experto y un líder indígena de otra región y en la media hora de “preguntas y respuestas” se da la participación indígena cuya representatividad colectiva no es verificada.
Está dura la simulación jurídica.
Centro ceremonial Otomí de Temoaya, Estado de México. Marzo del 2001.
Foto: Yuriria Pantoja Millán
