Gustavo Gordillo

Fortalecer institucionalmente la lealtad

Renovar o reinventar los espacios públicos implica inaugurar formas consensuales que permitan equilibrar burocracias privadas y estatales, partidos políticos y grupos de interés; también implica encontrar mecanismos para encauzar los inevitables conflictos sociales.

En esa medida, el espacio público es el lugar donde se procesa la tensión entre Estado y mercado, imprimiéndole un carácter de concertación y alentando nuevas formas de contractualismo. Se trata de transitar de una situación donde entre el Estado y el mercado está la burocracia, a una donde el espacio público, mediante la participación ciudadana, juegue ese papel de "procesador" de esta tensión.

En un contexto como el actual en América Latina, de una gran fragilidad institucional, importa tener siempre en mente que "lo público" no es equivalente a "lo gubernamental". Lo anterior me conduce a la discusión de lo que quisiera denominar organismos públicos no gubernamentales. Bresser Pereira las denomina organizaciones públicas no estatales y señala: "son organizaciones o formas de control públicas porque están volcadas al interés general; son no estatales porque no forman parte del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales (...) La expresión no gubernamental es un anglicismo, que refleja una confusión entre Estado y gobierno..." En este caso no se está confundiendo Estado con gobierno y, por el contrario, estoy enfáticamente proponiendo que estos organismos NO son parte del gobierno -de un específico régimen político- pero SI lo son del Estado.

La característica básica que los define es que se trata de organismos no constitutivos de un determinado régimen político sujetos a distintas reglas de selección y composición, que las propias instancias gubernamentales eligen. Ejemplos de estos organismos son, en algunos países, las comisiones de derechos humanos o los cuerpos colegiados encargados de organizar las elecciones. Podrían serlo también los bancos centrales autónomos, en la medida que estén sujetos a mecanismos de fiscalización social y rendición de cuentas.

Su propósito central es garantizar las consistencia y continuidad en políticas públicas que por su naturaleza novedosa o inédita requieren de un largo periodo de maduración. Se trata de organismos del Estado más que del gobierno, y su creación es normalmente el resultado de una concertación entre los principales actores involucrados que encuentran indispensable que un tercero relativamente neutral ejerza determinadas funciones de arbitraje y de monitoreo en la implantación de políticas de largo plazo.

La pregunta relevante al analizar estos organismos públicos no gubernamentales es qué instancia monitorea y se asegura del acatamiento de las reglas bajo la forma de acuerdos o de regulaciones. Margaret Levi usa el término "acatamiento cuasi-voluntario" para describir el comportamiento de contribuyentes que pagan impuestos en regímenes donde casi todos lo hacen. En este caso, pagar un impuesto es voluntario, pero quien no lo haga teniendo la obligación de hacerlo y es descubierto estará sujeto a formas de coerción. La misma autora añade que en general los actores sociales están dispuestos a acatar reglas de distinta naturaleza, siempre y cuando estén convencidos de que el objetivo común que se pretende se está alcanzando y que existen formas de garantizar que los otros también las van a acatar.

Se recurre en este caso a este término de "acatamiento cuasi-voluntario" porque aunque estos organismos cuentan con mecanismos para imponer sanciones, su mayor éxito consiste en su capacidad de disuasión basada en el probable uso de las sanciones.

Esta discusión sobre los organismos públicos no gubernamentales es absolutamente relevante para el ámbito del diseño de las políticas públicas:

* Porque la naturaleza del diseño, independientemente del contenido de las políticas mismas, es siempre de largo plazo, dado el valor excepcional que tiene para los actores sociales la certidumbre y la continuidad.

* Por el nuevo contexto en el que está operando el proceso de consolidación democrática, con una enorme pluralidad de actores e instancias de decisión que tienden a fragmentar las iniciativas políticas y a desembocar en conflictos paralizantes.

* Por la presencia de nuevos poderes fácticos, como los medios de comunicación electrónica o los centros de poder financiero, donde el ejercicio de fiscalización tiene que ser más social que estatal, para evitar dañar libertades esenciales, como la de expresión o la de circulación de capitales.

Estas instancias tendrían claramente tres funciones: fiscalización en la puesta en práctica de las políticas públicas, y desde este punto de vista cumplirían con una función de defensoría ciudadana. Evaluación de impactos que, conforme a sus propósitos explícitos, debieran tener, y en consecuencia jugarían un papel de ajuste y corrección sobre la marcha de las políticas. Y, finalmente, constitución de un espacio de convergencia entre distintos actores públicos y privados para discutir, dirimir y resolver controversias directamente ligadas a esas políticas públicas.