Gustavo Gordillo y Krister Andersson

Globalización desde el desarrollo local

Una exitosa descentralización en la entrega de servicios agrícolas requiere no sólo una importante inyección de apoyo financiero y de capacitación técnica, sino también de la construcción de instituciones sólidas capaces de gestionar la cooperación entre agricultores, administradores y grupos organizados de la sociedad.

Apoyado por los resultados de un análisis cuantitativo de mil 60 entrevistas de campo en 340 municipios en cuatro países (México, Brasil, Perú y Chile), realizado por siete organizaciones no gubernamentales y fundaciones, un estudio reciente elaborado por la FAO argumenta que los resultados de las reformas de descentralización no serán óptimos a menos que tanto los ciudadanos como los administradores logren cooperar en la provisión y producción de los bienes colectivos. Sin embargo, en muchos casos es complicado lograr tal cooperación porque varios actores involucrados enfrentan incentivos perversos que los conducen a tratar de beneficiarse de la acción colectiva sin contribuir personalmente. Para salir de este tipo de dilema social se requiere la construcción de instituciones que incentiven la cooperación entre los actores.

Si el nivel del desempeño de los servicios públicos está asociado con los arreglos institucionales en el ámbito municipal entonces hay involucrado un tema de la motivación, una cuestión referente a la generación y transferencia de información y un aspecto del poder en la organización de la acción colectiva.

Las mil 60 personas que fueron entrevistadas en el estudio mencionado son expresión de la gran diversidad que caracteriza los procesos de descentralización de los sectores agrícolas en Brasil, Chile, México y Perú. Por ejemplo en Brasil, todos los municipios del sur tienen su propia unidad técnica de agricultura y más de 80 por ciento de ellos organiza foros de concertación donde participan distintos actores en la provisión de actividades agrícolas en el territorio municipal. Al otro extremo, en Perú, solamente 5 por ciento de los municipios cuenta con una unidad técnica agrícola. Casi todos los alcaldes en Chile, México y Brasil dicen que han visto evidencia de las recientes reformas de descentralización, mientras solamente 10 por ciento de sus colegas peruanos ha observado señales de tales procesos

Una de las preocupaciones principales de las organizaciones técnicas y financieras que apoyan el fortalecimiento de los gobiernos municipales en la región es su limitada capacidad técnica en el sector agrícola. Por tanto, la primera pregunta que el estudio intenta contestar es: Ƒpor qué un alcalde o presidente municipal -sea brasileño, chileno, mexicano o peruano- decide invertir en la contratación de un profesional agrónomo?

Los resultados de las entrevistas con representantes de organizaciones de base muestran que en su mayoría no están muy satisfechos con la calidad de los servicios agropecuarios ofrecidos localmente: en Brasil, donde las organizaciones dieron la nota más positiva al desempeño de los servicios, menos de la mitad consideró que su calidad estaba bien, 40 por ciento de las organizaciones chilenas, 22 por ciento de las mexicanas y sólo 4 por ciento de las peruanas consideró de buena calidad los servicios agrícolas ofrecidos localmente. Esta observación provoca la segunda pregunta fundamental de este estudio: Ƒpor qué en algunos municipios hay un nivel de desempeño mucho más alto que en otros?

La respuesta a ambas preguntas tiene que ver con las características específicas de la organización del conjunto de actores que constituye el sistema de la gestión municipal. Este conjunto de actores -que incluye a grupos de productores agrícolas, ciudadanos particulares, oficiales y personal técnico del gobierno municipal, y representantes del gobierno central, por mencionar algunos- enfrenta una serie de dilemas de cooperación que se presentan en cualquier esfuerzo por crear bienes y servicios públicos. A menudo existe una tensión entre las ambiciones personales de los actores y el interés público. Para superar estos dilemas, los actores pueden diseñar e implementar instituciones que regulen la actuación individual de una manera tal que sea compatible con el objetivo del bien público.

Los estudiosos de la descentralización subrayan la importancia de una fuerte organización gubernamental. El argumento es que la capacidad técnica, legal y administrativa del gobierno local determina el nivel de desempeño en la gestión descentralizada. Hay poca duda que la capacidad de intervención sea necesaria para una gestión descentralizada exitosa, Ƒpero es suficiente? Nuestro argumento es que una organización fuerte del gobierno local es una condición necesaria, pero no suficiente para una gestión municipal exitosa. El activismo de los actores municipales en determinados temas está motivado por la relativa fuerza de: 1) El compromiso efectivo del gobierno central, 2) el potencial de ganancias, 3) las demandas del electorado, y 4) las propuestas de grupos de interés específicos.

La motivación puede ser factor decisivo de la gestión municipal, pero no explica por qué los resultados de descentralización han sido tan diversos de un país a otro. ƑPor qué en algunos municipios los servicios agropecuarios tienen una calidad más alta que en otros? El estudio de la FAO arroja una posible respuesta: la mejor calidad de los servicios públicos tiene que ver con que se dispone de arreglos institucionales efectivos para la cooperación entre todos los actores locales. Son pocos los actores que tienen suficiente información, recursos y poder para convertirse en gestores eficaces de la comunidad y la tentación de reforzar las asimetrías es muy alta, de ahí que la cooperación entre los actores requiere una base de información fluida. Un efectivo intercambio de información es esencial para que funcionen: 1) los mecanismos de rendición de cuentas, 2) la adaptación de intervenciones políticas a las condiciones y necesidades locales, y 3) la coordinación y aprendizaje de otros actores.

El análisis muestra la utilidad de considerar los incentivos institucionales y sugiere que la acción colectiva entre los actores del sistema de gestión municipal es un factor importante para explicar por qué algunos municipios deciden impulsar acciones en el sector agrícola y otros no. Es útil considerar los incentivos de los actores municipales porque fortalecer la gestión descentralizada no es solamente una cuestión de capacitar al personal de los municipios o mandar más recursos económicos.

No es que estos apoyos no sean importantes, sino que podrían ser aún más efectivos si tomasen en cuenta las estructuras de incentivos de la administración municipal. El impulso a la acción municipal está relacionado con una relación sólida y creíble con el gobierno central y la presión de ciertas organizaciones externas, como las organizaciones de base y de productores agrícolas.

El segundo aspecto del estudio analiza cuáles son los factores que aumentan la probabilidad de lograr servicios agrícolas de alta calidad. La conclusión es que las condiciones locales que permiten compartir información esencial entre los actores de la gestión municipal están positivamente correlacionadas con una opinión favorable de las organizaciones de base en cuanto a la calidad de los servicios agropecuarios que se ofrece localmente. Las instituciones que regulan el intercambio de información son componentes claves de una gestión municipal eficaz en los cuatro países. Una manera de apoyar una gestión municipal más eficaz sería fomentando la creación de foros y espacios de concertación para estimular la cooperación entre los actores del sistema de gestión a nivel municipal. Asignar fondos de apoyo a una asociación de actores municipales, con base en acuerdos negociados entre varios actores con distintos intereses, tiene el potencial de remediar, en parte, los incentivos de un comportamiento oportunista. El propósito de la promoción de un arreglo institucional con responsabilidad compartida es que tal arreglo puede disminuir las asimetrías de información entre los actores.

La lógica del tercer aspecto del estudio es que los arreglos institucionales que permiten una amplia participación en la provisión de los servicios públicos agropecuarios pueden limitar el clientelismo y la corrupción. Solamente en el sur de Brasil hay foros en la gran mayoría de los municipios; paradójicamente, justo en ese país no existe una relación sistemática entre la existencia de foros y una opinión favorable sobre la calidad de los servicios agropecuarios. Nuestra interpretación del resultado de Brasil es que tampoco los foros producen éxito automáticamente. Más de una tercera parte de los municipios que tienen foros no atienden bien a sus productores, según ellos mismos. Sin embargo, la coproducción -en contraste a la que se practica en los foros- parece tener una asociación fuerte con un desempeño superior del municipio. Por lo tanto, el estudio de las asimetrías de poder no debería limitar su alcance a la co-provisión, sino también incluir los mecanismos de co-producción.

Otro indicador de la apertura institucional y el acceso a los foros de provisión es el grado de participación de organizaciones de base en el proceso de planificación presupuestaria en el municipio. Es interesante notar que los países donde hay una proporción más alta de municipios con foros municipales de concertación -Brasil y Perú- también tienen una apertura más amplia para la participación popular en estos procesos de planificación municipal. En Brasil, 68 por ciento de los municipios fomenta la participación de los grupos locales de productores en la planificación presupuestaria para actividades relacionadas a la agricultura. Las correspondientes proporciones son 39 por ciento en Perú, 34 por ciento en México y solamente 8 por ciento en Chile.

Mientras que el Estado solía ser excesivamente intervencionista, asumiendo tareas de producción, de planificación y de inversión, hoy en día generalmente se propone un Estado que regule la actividad privada mediante la aplicación de instrumentos de fomento. Sin embargo, es evidente la discrepancia entre este discurso y la implementación de las políticas de descentralización a nivel local.

Normalmente los gobiernos municipales no cuentan con instrumentos de fomento propios de un ejercicio público que pone el acento en la función de regulación. En ocasiones, los gobiernos locales terminan replicando -con menos recursos económicos y humanos- algunas funciones ejercidas anteriormente por un Estado demasiado centralista.

Gran parte de la inversión pública relacionada al desarrollo rural y el fomento agropecuario sigue radicada en los ministerios nacionales. El diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de los fondos de desarrollo, los instrumentos de fomento y los programas de política social generalmente no son competencias de los gobiernos locales. Para el mismo proceso de aprendizaje local es indispensable el involucramiento de los gobiernos locales en la evaluación de impactos de las políticas públicas.

Finalmente, la distribución equitativa de poder político es otro factor clave que influye en la calidad de la gestión municipal. El análisis empírico ha puesto a prueba la hipótesis sobre si efectivamente los sistemas de gestión municipal, que han logrado involucrar a los productores en la planificación e implementación de servicios públicos, gozan de un mejor desempeño.

En resumen, existe un desajuste entre los propósitos de regulación que se expresan en el ámbito macro y las realidades existentes en el ámbito local. Así, la posibilidad de los gobiernos locales de asegurar, mediante la participación ciudadana, una mejor implementación de algunos instrumentos de regulación o de fomento no está respaldada por una estructura de incentivos que posibilite el despliegue de ese potencial y, en consecuencia, depende frecuentemente de la discrecionalidad de los políticos locales.