OBSERVATORI0 CIUDADANO DE LA EDUCACION
Comunicado No. 90
8 por ciento: Ƒun compromiso?
Aunque con dudas de viabilidad, podrían despegar educación pública, ciencia y tecnología
EL 26 DE NOVIEMBRE pasado los diputados reformaron con voto mayoritario (410 a favor, nueve en contra y nueve abstenciones) el artículo 25 de la Ley General de Educación (LGE). El texto aprobado quedó en los siguientes términos: "El Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios- destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor a 8 por ciento del producto interno bruto del país, destinando de este monto, al menos el uno por ciento del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior" (Gaceta parlamentaria, 14/10/02). En artículo transitorio se precisó que el incremento aprobado sería gradual y el mandato de la reforma se cumpliría en 2006.
LO MAS CELEBRADO es la decisión de los diputados de asignar a la educación pública tal nivel de financiamiento y obligar por ley al Estado a cumplirlo. Sin embargo, el debate público acerca de sus implicaciones apenas comienza. El nuevo artículo aún no entra en vigencia: debe ser ratificado por el Senado y el Ejecutivo federal, que tiene poder de veto. Si la propuesta se cuestionara, volvería a la Cámara de origen para nuevo dictamen. Es improbable que suceda; las fuerzas políticas votaron a favor y se prevé que repitan su actuación en el Senado, porque está en curso el proceso de renovación parlamentaria de 2003 y los legisladores buscarán mostrar al electorado su preocupación por la educación. El Presidente de la República tampoco rechazará la iniciativa, ya que celebró la decisión, no sin recuperar la autoría de la iniciativa: "es nuestra, la hicimos en campaña y ahora la respalda la Cámara de Diputados" (Boletín de la Presidencia, 02/12/02). Efectivamente, fue la propuesta 59 del documento 150 propuestas de Vicente Fox de su plataforma electoral, respaldada por el PAN y el PVEM.
LA PROMESA DE campaña no precisó si se refería al gasto público o al gasto total, tampoco la distribución de recursos ni su fuente de origen. Una vez que Fox ganó la elección, la propuesta fue incluida en las Bases para el Programa Sectorial de Educación del equipo de transición educativa (noviembre de 2000), que recuperó la idea, más allá de su formulación original, al establecer que "el gasto en educación se eleve paulatinamente a lo largo de 2001-2006 y pase del actual 6.1 por ciento del PIB a 8.5 por ciento" y propuso que ese nivel se alcanzaría "con la participación federal, estatal y de la iniciativa privada".
EL PROGRAMA NACIONAL de Educación (PNE), dado a conocer en septiembre de 2001, establece "alcanzar en 2006 una proporción de 8 por ciento del PIB destinada a educación" (p. 94). Aclara que se considera el gasto público y el privado, no el de ciencia y tecnología. Esto es, la propuesta del PNE es de 8 por ciento al gasto educativo (público y privado) más uno por ciento para ciencia y tecnología; en cambio, en la reforma de los diputados la proporción para investigación y desarrollo está contenida en el gasto educativo.
NO OBSTANTE LAS propuestas emanadas del gobierno federal, la reforma a la LGE fue iniciativa de los legisladores. Un primer proyecto fue presentado por el PRD en septiembre de 2000. Desde entonces, otros actores políticos se pronunciaron por el cumplimiento del compromiso presidencial, contribuyendo a crear presión para que los diputados se ocuparan. El PRI llevó a la Cámara de Diputados, en octubre de 2002, una iniciativa que propone que "el presupuesto anual que la Federación destine al gasto en educación pública partirá de un mínimo de 8 por ciento del PIB y no podrán recortarse sus montos." A fines del mismo mes, el PAN presentó su proyecto en el que reitera la necesidad de incluir en la estimación la participación económica "de la sociedad civil".
LUEGO DE TRES excitativas, a principios de noviembre de este año la mesa directiva exhortó a las comisiones a presentar su propuesta a más tardar el día 12. Pese a las solicitudes del PAN a la Junta de Coordinación para que el dictamen se omitiera del orden del día, finalmente el 26 de noviembre se consideró, debatió y votó la reforma. En la deliberación sólo el PAN manifestó una postura divergente: aceptaba la posibilidad de alcanzar en 2006 8 por ciento siempre que se incluyera en la cifra el gasto privado, postura derrotada en el debate.
EN LAS PROPUESTAS de los partidos, en la exposición de motivos de la reforma aprobada y también en el debate público acerca del gasto educativo, se insiste en que la cifra de 8 por ciento proviene de una recomendación de la UNESCO, aseveración que es inexacta. En diciembre de 1979 la Conferencia Regional de Ministros de Educación y Ministros Encargados de la Planificación Económica de América Latina y el Caribe, organizada por UNESCO con la cooperación de la CEPAL y la OEA, estipuló en la Declaración de México, que los estados miembros deberían "dedicar presupuestos gradualmente mayores a la educación, hasta destinar no menos del 7 u 8 por ciento de su PNB a la acción educativa". La recomendación proviene de un acuerdo intergubernamental, no de la UNESCO.
AL MARGEN DE la precisión histórica sobre el origen del 8 por ciento, los diputados convinieron en que es un nivel de gasto educativo apropiado para México. Sin omitir sus rasgos políticos, hoy la discusión es más técnica, en particular sobre las formas de canalizar al ramo educativo más recursos del gasto público: cómo se distribuirán internamente y de qué manera se traducirán en equidad y calidad de la educación.
SEGUN DATOS DEL último informe de gobierno, la proporción del gasto educativo nacional respecto al PIB es aproximadamente 6.8 por ciento, cifra que se compone de 5.5 por ciento de gasto público y 1.3 por ciento del privado. El primero se divide en 4.5 por ciento federal y uno por ciento estatal y municipal; el segundo es una estimación de la SEP basada quién sabe en qué.
LLEVAR EL GASTO público a una proporción de 8 por ciento para 2006 significa incrementar casi 50 por ciento el volumen actual de recursos públicos dedicados a educación. En términos absolutos sería pasar de 339 mil millones de pesos de este año (suma de gasto federal, estatal y municipal) a más de 560 mil millones al término del sexenio, con un crecimiento anual promedio del PIB de 3 por ciento.
SI LA REFORMA se aprueba entrará en vigor hasta 2003 y regirá para el presupuesto de 2004, lo que implica que en cada uno de los años restantes deberá agregarse al gasto educativo el equivalente a un punto porcentual del PIB. Este escenario resalta sobremanera con el actual proyecto de egresos presentado por Hacienda, que considera un aumento real para educación de 1.6 por ciento, lo que equivale a 14 mil millones de pesos más que en 2002. Los diputados, tendrán que encontrar la fórmula para conciliar las enormes diferencias entre las previsiones de Hacienda y los supuestos de la nueva ley.
LA SEGUNDA PARTE de la propuesta se refiere al gasto en investigación científica a ser ejercido por las instituciones de educación superior (IES). Según la iniciativa, en 2006 deberá ser equivalente a uno por ciento del PIB, como parte del 8 por ciento para educación. Alcanzar esa meta supone un esfuerzo sin precedentes. Las IES reciben hoy 62.4 por ciento del gasto público en ciencia, lo que equivale a 16 mil 500 millones de pesos. La iniciativa propone pasar de este monto a lo que en 2006 sea el uno por ciento del PIB (actualmente son más de 60 mil millones de pesos).
AL PONDERAR LA implicación del aumento previsto, hay que tomar en cuenta, primero, que no toda la investigación se hace en las IES, por lo que la partida tendría que sumarse a la inversión pública en ciencia otorgada a otras entidades que hacen investigación. Segundo, que actualmente el gasto público en educación superior, considerando juntas funciones de docencia, investigación y otras, no alcanza siquiera el uno por ciento del producto. De llevarse a cabo la iniciativa, el gasto en ciencia se cuadruplicaría y se concentraría principalmente en universidades.
PREOCUPA NO SOLO de dónde provendrán los recursos, sino cómo serán ejercidos en la práctica. Hay varias posibilidades: entregar los recursos directamente a las IES; repartirlos mediante el ramo 38 del presupuesto (ciencia y tecnología); establecer nuevos programas en la SESIC, o distribuirlos por fondos sectoriales manejados por el Ejecutivo. ƑAcaso las IES tienen capacidad para manejar un presupuesto de investigación científica cuatro veces superior al actual? Finalmente, quizá por descuido de los legisladores, o acaso con intención, se dejó en el texto aprobado la expresión "instituciones de educación superior", lo que no excluye a la iniciativa privada como posible beneficiario.
INTERROGANTES
- En el cálculo de 8 por ciento del PIB, Ƒqué cifra del producto se considerará: el PIB estimado para el año de aplicación del presupuesto o el PIB al cierre del año anterior al ejercicio presupuestal?
- En la argumentación de los diputados faltan las proyecciones indispensables a 2006: de la matrícula por niveles y modalidades escolares, costos unitarios, evolución de los principales programas, etcétera, que deben normar la aplicación de los recursos adicionales.
- ƑQué garantías puede tener la opinión pública de que los recursos adicionales redundarán en mayor calidad educativa (particularmente en las modalidades y escuelas que atienden a la población más necesitada) y no acabarán absorbidos por la burocracia o el simple incremento salarial del magisterio?
- ƑNo sería la ocasión para que el Congreso introdujera mecanismos para fiscalizar el uso de los recursos educativos que se entregan a los gobiernos estatales y municipales, asunto sobre el que se sospechan serias irregularidades?
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