Comunicado No. 84

El debate sobre el INEE

La autonomía requiere distinciones Llevar al extremo el ejemplo del IFE al campo educativo no sólo es incorrecto, sino contraproducente

LA PUESTA EN MARCHA del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) sigue generando controversias en algunos sectores de la opinión pública. Primero fue el inexplicable retraso con el que se creó, a pesar de haberse anunciado desde la campaña del presidente Vicente Fox; después, la figura jurídica que se adoptó en su constitución. Además, al publicarse el decreto el mismo día en que se firmó el Compromiso Social por la Calidad de la Educación se propició que algunos analistas confundieran la estructura orgánica de uno con los firmantes del otro. La misma anotación del Ejecutivo federal al presentar el instituto, en el sentido de que se desarrollarían acciones posteriores junto con el Congreso para dar "plena autonomía y capacidad" al nuevo instituto, sugirió la idea de que se trata de una iniciativa transitoria.

EN LAS SEMANAS siguientes al decreto de creación surgieron diferentes expresiones cuestionando la falta de autonomía del INEE al quedar adscrito a la administración pública como organismo descentralizado. Resalta la oposición del Partido de la Revolución Democrática, que presentó como alternativa una iniciativa de ley ante la Comisión Permanente del Congreso. Además, en el mensaje del segundo Informe de Gobierno, poco más de 20 días después de emitido el decreto, el presidente Fox señaló que sometería a consideración del Congreso "una iniciativa que otorgue la autonomía necesaria" al instituto. La situación pareció complicarse más la semana pasada con el punto de acuerdo suscrito por tres senadores (PRI, PAN y PRD), turnado para su estudio a las comisiones correspondientes, en el sentido de que los fondos que manejará el INEE en 2003 "deberían ser considerados provisionales y transitorios" hasta la definición de una nueva figura jurídica.

LOS PUNTOS DE MAYOR controversia sobre el INEE, como lo hemos comentado en este espacio, son su carácter autónomo y la representación social en sus órganos de gobierno. Ambos puntos han estado a discusión desde que se formuló el proyecto del instituto: todos los sectores han reconocido la necesidad y la importancia de su labor, pero al momento de las definiciones surgen diferendos y resistencias. Por otra parte, las dificultades y el retraso para poner en marcha el instituto hacen notar la falta de un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas del país también en materia de evaluación educativa, lo cual en cierta medida pareció justificar la decisión del Ejecutivo, en el ámbito de sus atribuciones, de no postergar más la creación del instituto -después de año y medio de negociaciones con el Congreso-, pues el nuevo organismo es fundamental para estructurar la política educativa o al menos como mecanismo que intenta sentar las bases de un mejor sistema educativo.

EN SUMA: de persistir la confusión y las divergencias en aspectos centrales el proyecto del instituto podría truncarse o convertirse en un organismo irrelevante para mejorar el sistema educativo.

Dilemas de la autonomía

EL ASUNTO DE la autonomía requiere distinciones finas. El INEE no podría ser un organismo aislado y totalmente desvinculado del Estado. Es una institución pública reglamentada; no una entidad soberana ni privada. Es una organización financiada con recursos públicos, que reporta a instituciones públicas y a la sociedad. También es un organismo que debe interactuar con las políticas educativas del Estado, so pena de ser ineficaz. Por todo esto, su autonomía es relativa. El instituto requiere de autonomía para tomar decisiones y capacidad de gobierno, pero no puede gozar de autonomía "plena", puesto que la principal actividad a desarrollar, no es la evaluación como un fin en sí misma, sino la búsqueda del mejoramiento de la calidad del sistema educativo. Tendrá además lazos de dependencia hacia quienes reporte y hacia quienes lo financian. Lo que importa es que sus juicios se emitan con independencia y estén avalados por el rigor técnico de sus procedimientos y que entregue a la sociedad, sin cortapisas, los resultados de sus evaluaciones.

EL INEE DIFICILMENTE cumplirá su cometido si se subordina al Poder Ejecutivo -como una dependencia más de la SEP-, pero también si lo hace a cualquier otra fuerza política. En este sentido resulta relevante que el instituto ejerza una autonomía responsable y cuente con una efectiva capacidad de gobierno. Es un error rotundo equiparar esta capacidad con el hecho de que su órganos directivos deban ser "ciudadanizados", pues en la práctica serán partidizados. Pretender una representación "equilibrada" en el control del organismo evaluador por medio de cuotas acordadas por las fracciones parlamentarias del Congreso de la Unión llevará al organismo a sucumbir al yugo de los partidos políticos; se desvirtuaría el carácter técnico y científico de sus formas. El dilema parecería ser, entonces, entre un organismo de carácter esencialmente técnico (como propone el decreto) o un posible organismo más político, sensible a los intereses de los actores involucrados en la educación.

PARTE DE ESTA controversia se deriva de las posturas que sobre el instituto han expresado las autoridades en distintos momentos. Tanto Rafael Rangel Sostmann, que fuera coordinador del equipo de transición del área educativa, como el propio presidente Fox hablaron de un "IFE educativo" al referirse a la idea que culminaría en el INEE. Esta expresión cobró cierta fuerza hasta convertirse en una especie de punto de referencia entre las partes que hoy debaten la iniciativa. Pero es una comparación que sólo añade confusión. Un organismo de evaluación como el que se busca, y como los que existen en la mayoría de los países que cuentan con instancias similares, tendría que garantizar procesos de evaluación transparentes, rigurosos, técnicamente confiables e independientes. Pero no ser una instancia para dirimir fuerzas en conflicto o garantizar condiciones de igualdad en una disputa por intereses de partido. Su actividad es de otra naturaleza: cómo obtener una valoración técnicamente aceptable del sistema educativo y contribuir a la mejora de su calidad. Es por esta razón que la competencia técnica y académica de quienes integren el INEE es una condición indispensable para que pueda funcionar adecuadamente. Llevar al extremo el ejemplo del IFE en el campo educativo o intentar el mismo tipo de estructura en un organismo como el INEE no sólo es incorrecto, sino contraproducente.

Tensiones en la autoridad educativa

OTRO PUNTO ES definir con precisión los ámbitos de responsabilidad del INEE y de la autoridad educativa. La SEP tiene, según la Ley General de Educación, la atribución exclusiva de evaluar el sistema educativo nacional. Para estos efectos cuenta con la Dirección General de Evaluación (DGE), dependiente de la Subsecretaría de Planeación y Coordinación, y esta misma dirección se ha encargado de coordinar y conducir diferentes estudios. Seguramente debe tener un cúmulo de información sobre resultados de la educación nacional, así como sobre las diferencias regionales e institucionales, y el desempeño de profesores y alumnos. La SEP, sin embargo, no difundió la información en los sexenios anteriores ni supo aprovecharla para tomar decisiones que mejoraran la educación.

LA SOLUCION, NUEVAMENTE, tiene que encontrarse en crear un espacio con suficiente autonomía y estabilidad, basado en la cualificación técnica de sus directivos e investigadores, que controle los procesos de recopilación, procesamiento y difusión de los datos y entregue a la SEP y a la sociedad conclusiones claras y creíbles. Armonizar este espacio, entre la rectoría del Estado y la participación del pensamiento especializado independiente es indispensable para mejorar los esfuerzos en materia de evaluación educativa.

EN OTROS PAISES, Francia por ejemplo, se ha logrado conciliar el carácter público del organismo evaluador y su consiguiente pertenencia al sector educativo del Estado, con una autonomía basada en el indispensable prestigio de sus integrantes; las evaluaciones que hace el organismo resultan creíbles en virtud de que son públicas y provienen de una instancia que goza de autoridad moral.

ESTA EN CURSO la integración del INEE. A la junta directiva que ya se instaló, el máximo órgano de gobierno del instituto, le seguirá el nombramiento del director general y de 16 consejeros técnicos en las próximas semanas, cuyas convocatorias ya se han hecho públicas y enfatizan la capacidad técnica de quienes se postulen. En la estructura también se prevé participación de la entidades federativas por medio de un consejo consultivo que se integrará con la representación de los responsables de las áreas de evaluación educativa de las 32 entidades federativas. Este último Consejo tendrá la función, según el decreto del INEE, de ser órgano de consulta y enlace entre la federación y los estados.

NO ES NECESARIO recordar las reiteradas demandas, tanto de la sociedad como de especialistas, por la escasa difusión de los resultados y el grado de discrecionalidad con la que se han conducido los procesos y los resultados de evaluación en el pasado. El INEE ofrece una posibilidad de avanzar en este terreno. Conviene que las diferencias de opinión y las tensiones sobre su puesta en marcha sean aclaradas y explicadas a la opinión pública

¿QUIENES  SOMOS?

Nuestros comunicados aparecen en el primer y el tercer viernes de cada mes en este espacio periodístico; se pueden reproducir en cualquier medio indicando su procedencia. Todos los ciudadanos están cordialmente invitados a sumarse a nuestra iniciativa. Favor de enviar sus nombres con sus datos de localización e identificación a: La Jornada Observatorio Ciudadano de la Educación, Apartado Postal 20-423, San Angel, México, D.F. C.P. 01001. Fax: 55 54 86 55. Correo electrónico:

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Otros integrantes: 621 firmas de 32 entidades federativas. Véanse en la página de Observatorio en Internet.