Académicos y periodistas, promotores de la iniciativa

El proyecto del Grupo Oaxaca, base para el quehacer de los legisladores

JENARO VILLAMIL

Con 25 años de retraso y con alcances jurídicos mucho más amplios que los previstos originalmente por el Poder Ejecutivo en su primer borrador sobre el tema, la Cámara de Diputados aprobó la primera Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que dejó en el tintero algunos puntos como el hecho de que sea concebida como reglamentaria del artículo sexto constitucional -el último de los candados que mantuvo el Partido Acción Nacional en las negociaciones previas- y otra serie de medidas para eliminar la discrecionalidad que ha prevalecido en el manejo de la información pública.

Esta primera ley constituye, hasta el momento, el primer ordenamiento que la actual Legislatura aprueba por unanimidad y el primero que se vincula al mandato establecido en la breve frase que se le agregó al artículo sexto constitucional en la década de los setenta: "el Estado garantizará el derecho de la información".

A pesar de las diferencias y enfoques que se establecieron a lo largo de más de casi diez meses de negociaciones, existe también consenso entre diversos especialistas en que esta ley no agota el tema. Su punto nodal es el acceso a la información pública y falta legislar lo referente al derecho de la información que abarcaría, por supuesto reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión, a la Ley de Imprenta y la incorporación plena de otros derechos como el de réplica en los medios electrónicos, la creación de nuevos órganos que regulen el contenido en los medios informativos y permitan que los ciudadanos cuenten con mejores instrumentos de información.

La circunscripción de esta ley al punto de "acceso a la información pública" fue la primera aportación hecha por un grupo de investigadores y periodistas que constituyeron el llamado Grupo Oaxaca, apoyado por tres periódicos de circulación nacional: La Jornada, Reforma, El Universal, y que posteriormente fue respaldado por más de 50 medios de diversas entidades, instituciones académicas y grupos de profesionistas.

El 24 de mayo de 2001, en la ciudad de Oaxaca se dio a conocer un pronunciamiento en el cual se establece que contar con un ordenamiento en la materia es esencial para el desarrollo democrático del país. Esta declaración también establece que la ley en la materia debe crear el derecho de acceso a la información conforme a los estándares democráticos internacionales, obligar a los órganos del Estado a proporcionar la información requerida estableciendo las sanciones adecuadas a los servidores públicos que incumplan sin demanda justificada, identificar las excepciones, que como tales serán mínimas, crear la figura de una autoridad independiente que intervenga en los casos de controversia y promueva la cultura de acceso a la información e incluir "reformas al Código Penal, a la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos y a todas aquellas leyes y reglamentos que se opongan al derecho de la sociedad a saber de la actuación de los gobernantes.

Después de este pronunciamiento se conformó un consejo técnico integrado por investigadores y periodistas encargado de elaborar un proyecto de ley que respondiera a una serie de demandas y propuestas en la materia. A este consejo se integraron Juan Francisco Escobedo, Ernesto Villanueva e Issa Luna Pla, de la Universidad Iberoamericana; Jorge Islas, de la Facultad de Derecho de la UNAM; Salvador Nava, de la Universidad Anáhuac; Miguel Carbonell, de la UNAM, así como Roberto Rock y Luis Javier Solana, director y asesor editorial de El Universal; Miguel Treviño y Sergio Elías Gutiérrez, del Grupo El Norte-Reforma; Luis Salomón, de El Informador, y Jenaro Villamil, de La Jornada.

Paralelamente a los trabajos de este consejo, el Poder Ejecutivo comenzó a ventilar algunas ideas y anteproyectos de ley. La Contraloría trabajó una iniciativa orientada más al terreno de la transparencia administrativa, sin establecer sanciones o una regulación más precisa en la materia. A su vez, la Secretaría de Gobernación convocó a una ronda de foros públicos con distintos investigadores y especialistas en la materia con el objetivo de "escuchar propuestas".

En la Cámara de Diputados, el legislador perredista Miguel Barbosa Huerta fue el primero en presentar, el 11 de julio de 2001, una iniciativa de ley en la materia que sirvió de base para el trabajo del Grupo Oaxaca. También se tomaron en cuenta las legislaciones existentes en más de 19 países y se contó con la asesoría de organizaciones como Artículo 19.

Foros y presentación de iniciativas

Los foros organizados por la Secretaría de Gobernación se dividieron en cinco mesas temáticas que ventilaron diversas propuestas sin llegar a conclusiones definitivas. Uno de los consensos más importantes de estos foros, coincidente con la propuesta del Grupo Oaxaca, fue que una ley de este tipo debe tener como sujetos obligados a "los tres poderes de la unión, así como a los órganos autónomos y las entidades privadas con acceso a recursos públicos".

Es decir, se estableció la necesidad de que una ley de este tipo fuera guiada por el principio de máxima apertura de los poderes del Estado y que la lógica fuera que todos los órganos del Estado y entidades privadas que ejerzan gasto público estarán obligadas por ley a permitir el acceso a la información.

En los mismos foros se estableció la inconveniencia de que fuera un órgano desconcentrado, como la Secretaría de la Contraloría, el encargado del diseño institucional, ya que podría generar la desconfianza del ciudadano. En otras palabras, se argumentó a favor de "un órgano constitucional autónomo" o una "comisión autónoma" compuesta por ciudadanos "designados por el Congreso, el cual sería el supervisor del órgano".

Entre las excepciones se estableció que la ley debe establecer qué tipo de información debe quedar reservada y la que hoy es pública no puede clasificarse. Se hicieron propuestas para no se reserven los procesos deliberativos, que los asuntos entre los particulares dentro del Poder Judicial "no deben incluirse, salvo cuando los interesados utilicen recursos públicos" y que "debe existir un proceso de revisión periódica para evaluar los temas reservados".

En esos foros participaron especialistas como Carlos Elizondo, Miguel Angel Granados, Hugo Concha, Luis Carlos Ugalde, Rafael del Villar, José Roldán, Carmen Quintanilla, Jaime Cárdenas, Luis Arturo Bassols, Juan Pablo Guerrero, Andrés Albo, Octavio López Presa, Andrés Valle González, Beatriz Solís, José Francisco Paoli, Virgilio Caballero, Jeffrey Weldon, Héctor Fix Zamudio, Víctor Fuentes y Manuel Barquín, entre otros.

A pesar de estas propuestas, la iniciativa que finalmente presentó el Ejecutivo federal el 4 de diciembre de 2001, titulada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, quedó por debajo de las expectativas planteadas en los foros. La iniciativa oficial otorgaba facultad discrecional a los sujetos obligados a dar la información; establecía un lapso de 20 años para mantener reservada la información. Las sanciones a los servidores que no cumplieran eran mínimas y el medio de impugnación era el recurso de revisión.

El 6 de diciembre de 2001 el Grupo Oaxaca presentó su iniciativa después de una labor de cabildeo que permitió que este proyecto fuera apoyado por los grupos legislativos de PRI, PRD, PT, PVEM y Convergencia por la Democracia. El primer legislador que firmó la iniciativa fue Martí Batres, coordinador de la fracción del PRD, y la lideresa del PRI, Beatriz Paredes, apoyó desde la tribuna el día de la presentación de la iniciativa.

En la presentación ante comisiones, el investigador Jorge Islas estableció que esta iniciativa buscaba romper con toda una cultura de la secrecía y de las dádivas informativas que caracterizaron durante décadas a los gobiernos mexicanos.

La iniciativa del Grupo Oaxaca propuso la creación de un órgano autónomo, llamado instituto nacional de acceso a la información pública, estipulaba que el tiempo máximo de duración de una reserva era de diez años, eliminaba facultades discrecionales, proponía el mecanismo de afirmativa ficta, establecía un amplio apartado de sanciones para aquellos servidores públicos que denegaran el acceso a la información, entre otros puntos.

Una de las diferencias fundamentales entre la iniciativas oficial y la del Grupo Oaxaca estaba en el artículo octavo transitorio de la iniciativa del Ejecutivo federal. En éste se establecía un candado de discrecionalidad importante. A la letra, decía: "esta ley no deroga las disposiciones que, en materia de acceso a la información, estén establecida en otras leyes". En otras palabras, se podían mantener las reservas discrecionales. Por el contrario, la iniciativa del Grupo Oaxaca estableció la necesidad de que "todas las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y en aquellas que limiten el derecho de acceso a la información pública garantizado por esta ley, quedarán sin efecto".

Corchetes y negociación final

Bajo el mandato de las fracciones legislativas que apoyaron la iniciativa ciudadana, el Grupo Oaxaca inició negociaciones con los representantes del Poder Ejecutivo para afinar y elaborar un dictamen final que pudiera eliminar las diferencias entre los dos proyectos de ley.

A decir de Jorge Islas y de Juan Francisco Escobedo, dos de los negociadores principales del Grupo Oaxaca, existía inicialmente 70 por ciento de coincidencia entre ambas iniciativas y se logró avanzar en más de 90 por ciento. Para finales de marzo de este año quedaban cuatro grandes corchetes: el artículo 1, en el cual el Grupo Oaxaca defendía la posición de que esta ley fuera considerada como reglamentaria del artículo sexto constitucional; la autonomía del órgano encargado de vigilar el cumplimiento de la ley, ya que los representantes de la negociación del Ejecutivo, encabezados por Sergio López Aylón, descartaban cualquier mecanismo para que el Poder Legislativo participara en la designación y ratificación de los integrantes del órgano; el mecanismo de afirmativa ficta o negativa ficta y otros candados de procedimiento, en especial el artículo octavo transitorio.

En los últimos días, el punto nodal de la discusión fue garantizar la autonomía del órgano. Un desplegado público elaborado por las instituciones y los medios que apoyaban la iniciativa del Grupo Oaxaca subrayaba la necesidad de que "sea un órgano autónomo el garante de la aplicación correcta de la nueva ley. La experiencia internacional indica que esta autonomía se garantiza con un órgano cuya legitimidad esté respaldada por la decisión compartida entre los poderes Legislativo y Ejecutivo".

Finalmente, a propuesta de diputados del PRI, se aceptó que fuera la Cámara de Senadores el órgano revisor de la designación de los miembros del órgano. Sólo el PRD se mantuvo a favor de que en el artículo primero de la ley se estableciera que es reglamentaria del artículo sexto constitucional, hecho importante, ya que esto garantiza mayor certeza jurídica para el ciudadano que acuda a cualquier órgano público en busca de información.

Las demás diferencias se eliminaron mediante un mecanismo de negociación que, en muchos sentidos, fue inédito y sirvió para que la ley avanzara y no se empantanara en los intereses partidistas o en las diferencias coyunturales.

La próxima semana, la Cámara de Senadores deberá votar la ley. En los próximos meses la labor más ardua será darla a conocer y conformar el órgano de vigilancia.