La escandalosa invasión rusa de Ucrania ha alterado el orden que siguió a la Segunda Guerra Mundial y debilitado el estado de derecho internacional, con profundos efectos sobre la geopolítica y la economía que apenas comienzan a sentirse. Aunque el desafío de los regímenes autoritarios a los democráticos es de escala mundial, los efectos más devastadores se han sentido, por supuesto, en Ucrania. Pasados ya más de dos años desde el inicio de la guerra, el país lucha por su supervivencia, no sólo en el plano militar, sino también en el económico.
Mientras continúa el proceso de adaptar la economía del país a la naturaleza cambiante de la guerra y comienza el proceso de reconstrucción, el gobierno ucranio está fijando los parámetros para lo que vendrá cuando terminen los combates. Su éxito en la actualidad determinará el éxito de la posguerra. Pero hay en esto visiones económicas contrapuestas que implican divergencias respecto de lo que debe hacerse.
Algunos presionan para que Ucrania se una a las filas de los países que abrazaron el neoliberalismo, esto es, la privatización y la liberalización no sólo del comercio, del capital y de las finanzas, sino también de los mercados laborales (las políticas de lo que se denominó Consenso de Washington). La idea sería que por lo muy endeudada que está Ucrania, tendrá que ajustarse el cinturón para devolver lo que debe y no poner en riesgo la confianza de los inversores extranjeros, dueños de la llave del éxito futuro.
Parece como si la discusión hubiera retrocedido 30 años. En aquel tiempo, muchos economistas ortodoxos seguían creyendo que esas políticas eran razonables, a pesar de que ya había numerosas investigaciones que demostraban las debilidades de los argumentos teóricos presentados en su respaldo. En Asia oriental, los países que no siguieron el manual neoliberal habían tenido un desempeño impresionante; mientras que en América Latina y África se acumulaban pruebas de que los países que abrazaban el Consenso de Washington solían experimentar desindustrialización, poco crecimiento, episodios de crisis y aumento de la desigualdad.
Si no era obvio entonces, sin duda lo es ahora. La teoría actual y una abundancia aplastante de datos empíricos muestran que el neoliberalismo ha sido un fracaso colosal. La solución para Ucrania está en otro lado.
La naturaleza del desafío
El neoliberalismo ya es malo para las economías en tiempos normales, pero es incluso peor para países en guerra o que atraviesan la clase de transformación que enfrentará Ucrania en los años venideros. El mecanismo de precios convencional (encargado de transmitir información, proveer incentivos y coordinar la actividad económica) funciona particularmente mal en condiciones bélicas. El factor tiempo se vuelve esencial, y puede haber mucha distancia entre la voluntad de pagar y la capacidad de hacerlo.
De hecho, no existe ningún ejemplo de un gobierno que haya triunfado en la guerra adhiriéndose en forma estricta a los principios del libre mercado. Incluso en la reciente «guerra» de Estados Unidos contra el covid-19, se aplicó la Ley de Producción para la Defensa, una norma de tiempos de la Guerra Fría que otorga al gobierno amplios poderes para intervenir en los mercados a fin de combatir amenazas críticas; algunos de sus usos en el pasado incluyeron fijar precios durante la guerra de Corea, asegurar el suministro de materias primas fundamentales y regular la industria pesada.
Por supuesto, las economías dirigidas desde el Estado no funcionan. Pero muchas veces nos hemos ido al otro extremo de confiar en mercados desregulados y disfuncionales incluso después de que eso produjera fracasos económicos espectaculares. Ucrania tendrá que hallar el equilibrio justo. Al mismo tiempo, como no podrá tener un desarrollo económico sostenido sin seguridad en el plano militar, esta discusión será en gran medida estéril si Ucrania carece de medios para defenderse. Por eso es crucial que Occidente siga enviando ayuda militar.
Más allá de la defensa, los desafíos que enfrenta Ucrania son particulares y complejos, e implican mucho más que la reconstrucción de la infraestructura física y de los hogares bombardeados. Cuando empezó la guerra, Ucrania todavía no había creado toda la infraestructura institucional y jurídica necesaria para el buen funcionamiento de una economía de mercado. Las economías de mercado dependen de la confianza; pero ésta escaseaba ya durante la era soviética, y se debilitó todavía más en los primeros años de la transición poscomunista, en los que surgió una oligarquía que mientras aprovechaba el estado de derecho enOccidente, lo pisoteaba en Ucrania.
Luego la guerra destruyó no sólo capital físico sino también capital humano y natural. Ucrania es famosa por la fertilidad de su suelo, pero grandes extensiones de tierra están minadas; y la remoción de minas es lenta y costosa. Más o menos 18 por ciento del territorio ucranio y millones de personas están bajo ocupación rusa. Y el sufrimiento humano general es incalculable.
Ucrania ha perdido mucha mano de obra, con la partida de numerosas mujeres y niños (6.5 millones según algunas estimaciones (https://bit.ly/3y5SOfQ) y el despliegue militar de al menos 700 mil hombres en edad de combatir (https://bit.ly/3LSiVKJ). Se teme que después de la guerra quede en Ucrania un gran desequilibrio de géneros, que podría tener repercusiones sociales y económicas duraderas.
Algunas razones de esperanza
Las guerras pueden tener un efecto transformador en las sociedades, sobre todo cuando el gobierno de tiempos de guerra no pierde de vista la economía a la que aspira en la posguerra. En el caso de Estados Unidos, las dos guerras mundiales produjeron cambios sistemáticos y duraderos, y obligaron al gobierno a encarar las consecuencias de los males sociales del momento. Un ejemplo es la introducción del almuerzo escolar, motivada en parte por la necesidad de asegurar que la población estuviera físicamente preparada para lo que viniera. Los reclutamientos habían dado una prueba sorprendente de que muchos estadunidenses no estaban obteniendo la nutrición necesaria para llevar vidas sanas y productivas.
La Segunda Guerra Mundial fue un motor clave de la transformación de Estados Unidos, de sociedad predominantemente rural y agraria a la condición de economía industrial urbana. La ley de 1944 sobre ayudas a veteranos (conocida como «GI Bill») facilitó la provisión de formación útil a casi todos los que volvían del frente (https://n.pr/4dbsJL8); y el aumento de la participación femenina en la fuerza laboral como resultado de la guerra modificó los aspectos de género de la economía. Los grandes avances tecnológicos inducidos por la guerra (en telecomunicaciones, aeronáutica y otros ámbitos) se trasladaron a una revolución que afectó a todas las economías y sociedades.
En el caso de Ucrania, ésta tendrá varias ventajas en su transformación posbélica. Los numerosos ciudadanos ucranios que ya llevan mucho tiempo fuera del país podrán enviar no sólo remesas financieras sino también conocimiento teórico y práctico valioso. Además, el ingreso a la Unión Europea la obligará a modernizar su infraestructura jurídica e institucional. Aunque estos cambios no son garantía de una consolidación democrática duradera (sirve de ejemplo Hungría), diversos estudios indican que el ingreso a la UE es uno de los factores más importantes del desempeño de los países excomunistas (https://bit.ly/3WwNWKj).
Es de prever que Ucrania también tendrá una ventaja competitiva en muchos de los sectores que impulsarán el crecimiento futuro en todo el mundo. Tiene una fuerza laboral educada, flexible y muy barata. Dejando a un lado las diferencias en remuneración entre regiones e industrias, el salario mensual promedio es apenas unos 500 dólares al mes (la cifra más alta, para el sector informático en Kiev, se sitúa entre mil y 2 mil 600 dólares).
Finalmente, hay en Ucrania un fenómeno importante (y tal vez exclusivo) que trae buenos presagios para el futuro. Después de las protestas de 2013-2014 en la Plaza de la Independencia en Kiev (el «Euromaidán») y la posterior invasión y anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia, la sociedad civil ucrania experimentó un renacimiento. En términos coloquiales, Ucrania sobrevivió gracias a dos clases de personas: los volontery que salieron a ofrecer tiempo, experiencia o dinero y los dobrovol’tsi («bienintencionados») que se presentaron como voluntarios para las fuerzas armadas.
Las redes de volontery operan sobre una base de confianza, algo que los economistas señalan como un importante componente del desarrollo. Las normas implícitas son tan necesarias para el crecimiento como la legislación aplicable explícita; y la literatura académica (https://bit.ly/4fd37PV) está llena (https://bit.ly/4f9ScXg) de ejemplos (históricos https://bit.ly/4dbnLOw y en contextos experimentales https://bit.ly/3Wdk0Bl) de cómo la confianza facilita interacciones positivas que de otro modo serían imposibles. La realización repetida de interacciones transparentes reduce los obstáculos a la cooperación mutuamente beneficiosa. Los ucranios ya están habituados a llevar adelante campañas de recaudación de fondos en las redes sociales, hacer donaciones en especie, trasladar bienes de un extremo del país al otro y trabajar en iniciativas de recuperación.
Es posible que estas redes de volontery (dentro y fuera del país) resulten cruciales para garantizar que las políticas públicas que proponemos más adelante tengan éxito. La lucha por la democracia en la Segunda Guerra Mundial obró como estímulo para la solidaridad y la confianza, y estas tuvieron mucho que ver con el cuarto de siglo de crecimiento acelerado y compartido que vino a continuación en Estados Unidos y Europa. Lo mismo puede valer para Ucrania, siempre que movilice estos recursos, garantice un reparto justo de los costos de la guerra y provea oportunidades equitativas durante el proceso de recuperación.
Financiar la recuperación
Los gastos bélicos de Ucrania siguen siendo urgentes, pero sus fuentes de ingresos habituales se han agotado. A pesar del apoyo inédito que ha recibido de muchos en la comunidad internacional, los problemas financieros de Ucrania durarán largo tiempo; muchos de los componentes del éxito futuro se deben poner ahora, y corresponde a los ucranios hacerlo.
Para financiar la reconstrucción, Ucrania debe tener acceso a los activos rusos congelados en Estados Unidos y Europa. La posición actual de Europa en esta cuestión no tiene sentido. Al parecer, cree que Rusia puede violar el derecho internacional invadiendo a su vecino y aun así gozar de la plena protección de las leyes occidentales.
Cosecha de trigo en un campo de la región de Kiev en medio de la invasión rusa de Ucrania. Foto Afp
Pero aunque usar los activos rusos para la reconstrucción de Ucrania es totalmente compatible con el Estado de derecho, incluso los 300 mil millones de dólares en reservas del banco central ruso congeladas serán insuficientes. Occidente tendrá que proveer más apoyo financiero. Los occidentales debemos reconocer que es un pequeño precio por contrarrestar la amenaza que plantea la guerra de Rusia. Llevamos tiempo involucrados en una gran batalla, pero no hemos tenido que enviar ningún soldado. Para que eso no cambie, tenemos que proveer tanta ayuda como sea necesaria para que Ucrania gane la guerra (que no es lo mismo que sólo no perderla).
Una parte de esta ayuda debe ser en la forma de alivio de deuda, porque sencillamente es imposible para Ucrania devolver todo lo que debe. La amarga experiencia nos ha enseñado que no se puede exprimir agua de las piedras. Las políticas de austeridad que buscan sacarles un poquito más a los deudores en beneficio de los acreedores están condenadas al fracaso, y a menudo dejan a ambos peor que antes. Se necesita una reducción sustancial de los tipos de interés que cobran el Fondo Monetario Internacional, los acreedores oficiales y los prestamistas privados, hasta un nivel compatible con una trayectoria financiera sostenible.
Ucrania necesitará un grado significativo de capacidad para autofinanciarse (sería un error depender demasiado de la inversión extranjera), de modo que también es importante mejorar su tasa de ahorro interno. Pero esto demanda un gobierno comprometido con la estabilidad económica, sumado a una multitud de instrumentos seguros, diversificados y baratos en los que la gente pueda poner su dinero. Lo que a su vez demanda una combinación de instituciones financieras privadas, cooperativas y públicas bien reguladas.
Hallar el equilibrio justo
Una economía del siglo XXI demanda un equilibrio entre el Estado, los mercados y la sociedad civil. El error del neoliberalismo fue poner al sector privado en un pedestal. La privatización a gran escala no fue una panacea, y muchas veces terminó mal. Es verdad que muchas de las empresas estatales de Ucrania son disfuncionales y corruptas, pero un proceso de privatización mal manejado generará otros riesgos. Muchas de las privatizaciones poscomunistas estuvieron marcadas por la corrupción y terminaron enriqueciendo a oligarcas. Una política ideologizada de «la privatización por la privatización misma» suele llevar a que los activos se vendan por mucho menos de su valor, lo que equivale a regalar rentas a los compradores y ceder poder económico (y tal vez político).
En el caso de Ucrania, llevar adelante una privatización apresurada durante la guerra puede reforzar el poder menguante de los oligarcas actuales (algunos de los cuales han perdido muchos activos y están ansiosos de recuperar el estatus perdido), con riesgo de «reoligarquizar» el país y debilitar así no sólo su eficiencia económica y su dinamismo, sino también su democracia. En vez de eso, la política pública debe tratar de alentar la competencia y limitar el poder de mercado.
El sistema actual de compra pública de Ucrania (Prozorro) es un ejemplo admirable de transparencia, pero no puede proveer ninguna defensa contra actos de colusión entre los ofertantes. Felizmente, aquí puede ayudar la teoría económica moderna. Ya hay numerosos trabajos de investigación (https://bit.ly/4bU5B31) sobre subastas a prueba de colusión (https://bit.ly/3LzfIQ4) , y los economistas han identificado una multitud de herramientas (https://bit.ly/3y7c6l2) para mejorar los resultados de las privatizaciones, entre ellas el uso de procesos de licitación mejorados (para que el Estado obtenga el valor total de los activos vendidos) y mecanismos de supervisión (https://bit.ly/4cU1TYj ).Pero tal vez la herramienta más importante sea un compromiso creíble del Estado de recuperar los activos e imponer grandes castigos si no se los usa de la manera prometida.
Finalmente, puede haber aquí lugar para las alianzas público-privadas (un término medio entre la ineficiencia y corrupción de las empresas estatales y la ineficiencia y corrupción del sector privado). Pero deben estar muy bien diseñadas: muchas veces estos esquemas han sido sinónimo de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas.
En cualquier caso, al Estado ucranio le corresponde un papel central en cualquier proceso de reconstrucción. Debe usar las ayudas internacionales para reconstruir y restaurar el capital físico, humano y natural destruido por la guerra, en particular la infraestructura de transporte, salud, educación y respuesta al clima.
En otros ámbitos, el papel del Estado no es tan obvio, pero es igual de importante. Por ejemplo, para asegurar un regreso seguro de los refugiados, habrá que reconstruir el stock de viviendas. En esto, los planificadores ucranios pueden aprender de las experiencias ajenas, buenas o malas (desde el exitoso programa de viviendas públicas de Viena hasta la incapacidad de muchas ciudades estadunidenses para ocuparse de la población sin techo). Lo mejor será aplicar una estrategia compuesta que incluya iniciativas públicas y privadas.
Uno de los objetivos fundamentales de la política pública tiene que ser crear una economía que genere crecimiento y prosperidad compartida a largo plazo. Para tener éxito, el gobierno debe diseñar las reglas del juego de modo tal que garanticen la justicia y la eficiencia e impidan la explotación. Esto implica que el Estado actúe como guía y formador de mercados competitivos por medio de regulaciones creíbles y políticas adecuadas en lo referido a la tecnología digital, la innovación y la propiedad intelectual.
Aunque muchas de estas áreas estarán cubiertas por el «acervo comunitario» (el enorme corpus de legislación europea que Ucrania adoptará en el curso de sus negociaciones para el ingreso a la UE), Ucrania debe empezar a trabajar en ellas de inmediato. Las negociaciones para el ingreso a la UE pueden llevar muchos años, y aun dentro del marco europeo, los gobiernos tienen muchísimo margen discrecional. En el proceso, los ucranios deben recordar el fracaso del neoliberalismo. Habiendo experimentado el arrogante intento comunista de controlar cada aspecto de la vida, muchos estarán tentados a irse al otro extremo y dar total vía libre a los mercados. Pero sería un grave error.
Aprovechar puntos fuertes
Ahora que los jóvenes ucranios se han ganado una reputación mundial por sus habilidades técnicas, Ucrania puede incorporarse a la economía digital global, sobre todo si el Estado apoya la inversión en infraestructura, una educación técnica de alta calidad y la investigación. Es probable que en el futuro económico del país, tenga un lugar central la difusión de la tecnología (más que su creación). Ucrania tal vez esté adelantada en algunas tecnologías (en particular, las relacionadas con la defensa), pero en otras áreas todavía se está poniendo al día. Por eso, durante el periodo de reconstrucción hay que dar alta prioridad a políticas e instituciones que promuevan la transferencia de tecnología.
Más a futuro, el mercado común europeo (con su libre movimiento de personas, bienes, capital e ideas) será una importante fuente de crecimiento. Además de los beneficios previos a la membresía incluidos en el área integral de libre comercio (en vigor desde 2016) y en el acuerdo de asociación de 2017, hay otros modos de profundizar la integración económica entre la UE y Ucrania mucho antes del ingreso oficial del país al bloque.
Ahora que la política industrial vuelve a estar de moda en todo el mundo, Ucrania debe buscar un «comercio internacional administrado», como han hecho muchos de los países en desarrollo más exitosos.
Por ejemplo, en vez de subastar licencias para la extracción de litio (como se había empezado a hacer en 2021 y 2022), el gobierno puede insistir en la producción local de baterías de iones de litio. Lo mismo vale para otras «tierras raras» y materias primas fundamentales presentes en su territorio (titanio, zirconio y metales no ferrosos). En momentos en que el mundo atraviesa una transición energética, las democracias occidentales se esfuerzan para evitar que los regímenes autoritarios monopolicen componentes fundamentales de la cadena de suministro, y esto pone a Ucrania en una posición de negociación fuerte.
Además de exportar materias primas y productos agrícolas, Ucrania debe desarrollar industrias locales que produzcan bienes intermedios y finales con más valor agregado. Aunque la era del crecimiento basado en exportaciones haya terminado, Ucrania todavía puede competir (o incluso mostrar una ventaja comparativa) en algunas industrias avanzadas (tecnología de la información, tecnología de defensa, agricultura, ciertos servicios médicos y odontológicos, cultura y entretenimiento, diseño y moda).
Una política industrial adaptada al lugar (es decir, estrategias que aprovechen fortalezas y oportunidades locales únicas) puede ser muy importante para ganar la guerra y crear condiciones para una recuperación plena. Las instituciones e ideas locales serán clave en el proceso general de reconstrucción. Cuando lleguen, si llegan, los fondos internacionales, serán burócratas ucranios los que decidan qué hacer con el dinero (y así tiene que ser). Una razón del éxito del Plan Marshall muy citada es su descentralización; un importante corolario de esto es que Ucrania debe mejorar la capacidad y la transparencia de las instituciones locales.
Hay que seguir ayudando
Las incertidumbres asociadas con la evolución futura de la situación militar pondrán enormes obstáculos a la reconstrucción y a la rehabilitación, y los mercados no proveerán mecanismos de protección adecuada contra los riesgos. Por eso es imprescindible que los gobiernos de Ucrania y Occidente intervengan y provean esos mecanismos, contra los riesgos militares e incluso tal vez contra sus consecuencias macroeconómicas.
Hemos presentado aquí propuestas generales para la economía de Ucrania, pero las perspectivas económicas del país y su seguridad están entrelazadas. Es evidente que reducir la inseguridad militar traerá enormes beneficios económicos, y nada será más útil en este sentido que un pronto ingreso de Ucrania a la UE y a la OTAN. Ahora que la OTAN celebra su75 aniversario, nada sería más emblemático de sus valores que proyectar una trayectoria hacia la admisión de Ucrania. (Pero por supuesto, en estas decisiones intervienen muchos otros factores.)
Con suficiente ayuda de Occidente, Ucrania vencerá a su autoritario vecino, a pesar de ser este mucho más grande y más rico. Para asegurar esa victoria y disfrutar sus posibles beneficios, Ucrania tendrá que acelerar su transición desde la condición de oligarquía poscomunista. Pero sólo lo conseguirá si rechaza el fracasado capitalismo neoliberal que dominó durante el último medio siglo.
*Joseph E. Stiglitz, ex economista principal del Banco Mundial y ex presidente del consejo de asesores económicos de la presidencia de Estados Unidos, es profesor distinguido en la Universidad de Columbia, Premio Nobel de Economía y autor de The Road to Freedom: Economics and the Good Society (W. W. Norton & Company, Allen Lane, 2024).Andrew Kosenko es profesor asistente de Economía en la Escuela de Administración del Marist College.
Copyright: Project Syndicate, 2024.www.project-syndicate.org
