Cortesía INPILa reforma constitucional indígena: ¿democracia con pluralismo jurídico?
El Protocolo de consulta: la reforma indígena va
El 24 de mayo del presente, la Secretaría de Gobernación (SG) y el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI) presentaron el “Protocolo de la Consulta Libre, Previa e Informada para el Proceso de Reforma Constitucional y Legal sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicano”. Documento esperado, pues la referida reforma había sido una de las promesas de mayor relevancia de campaña de Andrés Manuel López Obrador, y no pocas áreas del mundo indígena nacional se volcaron el 1 de julio de 2018 a votar por el proyecto de la 4ª Transformación.
Pues el asunto se perfila finalmente como una realidad. La consulta, “libre, previa, e informada”, se llevará a cabo del 14 de junio al 21 de julio del presente, con 51 eventos en los que participará población indígena radicada en todo el territorio nacional, incluyendo, entre los convocados, a segmentos importantes de la “población indígena migrante”.
Los temas a ser consultados incluyen 16 puntos de significativa relevancia; conviene mencionarlos: 1. Pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público; 2. Libre determinación y autonomía; 3. El municipio indígena así como la asociación de las comunidades y municipios indígenas en el ámbito regional; 4. Derechos de las mujeres indígenas; 5. Derechos de la niñez, adolescencia y juventud indígenas; 6. Pueblo afromexicano y reconocimiento de sus derechos fundamentales; 7. Tierras, territorios, recursos, biodiversidad y medio ambiente de los pueblos indígenas; 8. Sistemas normativos indígenas, coordinación con el sistema jurídico nacional y acceso efectivo a la jurisdicción del Estado; 9. Participación y representación de los pueblos indígenas en las instancias de decisión nacional, de las entidades federativas y municipales; 10. Consulta libre, previa e informada; 11. Patrimonio cultural, conocimientos tradicionales y propiedad intelectual colectiva; 12. Educación comunitaria, indígena e intercultural; 13. Salud y medicina tradicional; 14. Comunicación indígena, comunitaria e intercultural; 15. Desarrollo integral, intercultural y sostenible, soberanía y autosuficiencia alimentaria; y, 16. Migración indígena, jornaleros agrícolas y población indígena en contextos urbanos y fronterizos.
La simple enumeración de los ítems que integran la consulta nos da ya una idea de que, en una gran medida, se recoge en lo fundamental lo que, pudiera decirse, ya ha sido “ganado” por el movimiento indígena nacional e internacional, dentro de un proceso que, en una larga ruta que pudiera encontrar sus primeras luces en el Convenio 157 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se extiende destacadamente a lo contenido en el Convenio 169 de la OIT de 1989; se afirma y convalida en nuevas dimensiones por lo ganado en 1990-1993 en las reformas constitucionales del estado de Oaxaca (cuando se reconoce el “sistema de usos y costumbres” en el plano de la representación política); se ancla en nuestra primera definición como país “pluricultural” en la reforma constitucional de 1992; llega a un punto centralísimo de definiciones en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar de 1996; impacta en algunos sentidos en la reforma constitucional de 1991 (aunque, como veremos, de manera limitada frente a lo que se proyectaba en los Acuerdos mencionados); cobra un mayor vigor con la reforma constitucional del artículo 1º de 2011; y se amplía con los elementos que aporta a nuestro marco de derechos en materia indígena la jurisprudencia que desarrolla la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
No es menor, en este tipo de avances, leyes o convenciones internacionales en materia del reconocimiento de derechos en muy distintos ámbitos (lingüístico, medicina tradicional, etcétera), destacando sin lugar a dudas la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007. Y, en lo nacional, los avances que ya se han desarrollado en constituciones estatales, entre ellas la ya mencionada de Oaxaca, pero también en otras como las de San Luis Potosí, Querétaro, Michoacán o la de la Ciudad de México.
La consulta que se desarrolla entre junio y julio del presente año será entonces, pudiéramos decir, una secuencia, en profundidad, de lo que se ha venido ganando en años anteriores, lo que perfila sin lugar a duda una Gran Transformación dentro de la propia 4ª Transformación de México, en una línea que pudiera integrar en definitiva un nuevo modelo democrático nacional, con el componente “fuerte” de un efectivo pluralismo jurídico.
En lo que sigue, haremos un ejercicio propio de aproximación a la reforma posible, en la perspectiva señalada, al artículo 2 constitucional, bajo un formato que integra elementos relevantes de algunas de las reformas ya cuajadas a la fecha (mencionadas a grandes trazos en las líneas anteriores), esperando que tenga alguna utilidad para el debate que se abre o reabre en el proceso. En el referido ejercicio hemos aprovechado algunas líneas de la propuesta de modificación que hiciera no hace mucho la Comisión Para el Diálogo de los Pueblos Indígenas de México (CDPIM). Pero hemos ampliado el marco de la propuesta, justo a partir de lo que, ya lo hemos dicho, aportan instrumentos jurídicos nacionales e internacionales de consideración.
Reformar la Constitución desde el marco de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar: el “mínimo” a considerar
El compromiso de “rescatar” los Acuerdos de San Andrés Larráinzar para convertirlos en ley suprema y, en lo que pudiera corresponder, en política pública, no es tema menor en las definiciones planteadas por el gobierno de López Obrador. Deuda que quedó plantada en el país a partir de la reforma constitucional que se hiciera en 2001, con la integración de un artículo (2º, que sustituyó al 4º constitucional de 1992) que, no obstante que integró diversos aspectos positivos, truqueó los contenidos básicos del documento firmado por las partes el 16 de febrero de 1996.
Un primer elemento de alteración de los Acuerdos en la Carta Constitucional fue que los pueblos y comunidades indígenas de México quedaron definidos como “entidades de interés público” (definición que la propia Constitución aplica para señalar el estatus correspondiente a los partidos políticos) y no como “sujetos [colectivos] de derecho”. Lo que simple y llanamente echó abajo toda perspectiva de convalidar –como quedaba delineado en los Acuerdos– la existencia de un sistema de “pluralismo jurídico”. Un segundo elemento del “truqueo” señalado fue que quedó borrada toda mención al vínculo –y derechos, mas formas de pertenencia y de “apropiación”– entre pueblos y comunidades indígenas con sus territorios, aceptando sólo la formulación sesgada o limitada de contenido específicamente “agraria”: el de la relación de tales sujetos sociales con “sus tierras”.
Un tercer elemento relevante del “gato por liebre” que se jugó en la reforma constitucional de 2001 fue la definición de que los pueblos y comunidades indígenas de México tendrían derecho al “uso y disfrute preferente de sus recursos naturales”. La definición en este caso de un “privilegio de preferencia” sólo evidenciaba lo que desde mucho tiempo atrás entraba a establecerse en el terreno de los hechos: las dificultades propias de las comunidades y pueblos para “usar y disfrutar” de sus recursos naturales –por falta de recursos o por algunas otras razones sustantivas– abría pistas amplias para el aterrizaje en “sus tierras” de proyectos de inversión y de despojo de un mayor o de un menor calado.
Un cuarto problema entró en el escenario del “truqueo”: al quedar establecido expresamente, dentro de las líneas del articulado, que serían los Congresos estatales las instancias encargadas de definir o establecer los alcances “finales” del ejercicio indígena del derecho a su libre determinación y autonomía.
Otros elementos de definición dejaron mucho que desear de l reforma constitucional de 2001, de cara a los contenidos plasmados en los Acuerdos de San Andrés. Pero, aunque no habían quedado establecidas en las líneas de los mencionados Acuerdos, la reforma constitucional a la que nos referimos tampoco recogió algunas de las pautas de reivindicación y concepto que ya habían sido ganadas por el movimiento indígena nacional –e internacional– desde tiempo atrás, como el relativo al “derecho a la consulta”, claramente plasmada en el Convenio 169 de la Organización del Trabajo, ordenamiento que adquirió validez vinculatoria con el ordenamiento jurídico nacional desde el año 1991, cuando México se adhirió formalmente a dicho Convenio.
Retomar los Acuerdos de San Andrés, pero ir más adelante, al tiempo y ritmo de la 4ª Transformación. Ejercicio de reforma al artículo 2º
Para permitir que el lector pueda identificar con claridad los puntos de reforma puntual que se incorporan en el presente documento, mantenemos la redacción literal del artículo 2º constitucional, colocando en negritas las palabras o conceptos que pudieran añadirse, y líneas de anulación en las palabras, frases o párrafos que se sugiere eliminar.
Artículo 2º. La Nación Mexicana es única e indivisible.
La Nación tiene una composición pluricultural y multiétnica sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización en la época de la conquista o la colonización y de las actuales fronteras nacionales, y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, tradiciones espirituales, lenguas, filosofías o cosmovisiones, bienes comunes, saberes, sistemas de escritura y literaturas, sistemas normativos propios, espacios de habitación y convivencia, territorialidad y tradición histórica, o parte de ellas.
La conciencia de su identidad indígena colectiva e individual, deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. Se reconoce el derecho a la autoadscripción de los pueblos y comunidades indígenas de México.
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural y política, asentadas en un territorio o en un espacio colectivo de habitación y convivencia, y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres sistemas normativos.
El derecho de l Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y autonomía que se ejercerá en un marco constitucional y de unidad nacional. El reconocimiento específico de los pueblos, y, comunidades y otras formas de organización indígena se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar tomando en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios de autoadscripción, etnolinguïsticos y de asentamiento físico. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.
Los pueblos y comunidades indígenas de México tienen el carácter de sujetos colectivos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tendrán derecho a la libre asociación.
El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos de derecho público tiene, como fundamentos, su base territorial de propiedad agraria, sea ésta ejidal o comunal; los asentamientos humanos que definen sus ámbitos de habitación y convivencia; sus bienes y recursos naturales, de biodiversidad y medio ambiente; los espacios públicos comunes, ceremoniales, deportivos o de recreación comunitaria; y los demás patrimonios, tangibles e intangibles, que sean propios a su conformación histórica.
Los agrupamientos o comunidades indígenas que, por despojo o por sus desplazamientos o condición migrante, se hubieren asentado en otros lugares a los de su origen, o que carezcan de una base territorial fija de propiedad y convivencia, se reconocerá su carácter de sujetos colectivos de derecho por los criterios de identidad lingüística, social, patrimonial y cultural, bajo el recurso de la autoadscripción.
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación, y como una expresión de ésta, a la autonomía para:
I.Decidir Determinar libremente sus formas internas de convivenciaautogobierno y de organización social, económica, política, jurídicay cultural. En ejercicio de este derecho, podrán disponerdispondrán de los medios presupuestales necesarios, proporcionados por el Estado, para financiar sus funciones autónomas.
II.Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución y de los tratados internacionales en la materia, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. Esta Constitución reconoce estos sistemas normativos y su jurisdicción. La ley establecerá los casos y procedimientos para el ejercicio de dicha jurisdicción y la de convalidación por los jueces y tribunales correspondientes de las resoluciones de las autoridades indígenas.
III.Elegir Nombrar, de acuerdo con sus normas e instituciones, y procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones igualdad, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
IV.Participar plenamente en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, y tener acceso a todos los niveles de representación política del Estado, de conformidad con sus sistemas normativos y especificidades culturales.
V.Preservar, y enriquecer sus lenguas proteger, revitalizar y transmitir a las futuras generaciones su patrimonio cultural, material e inmaterial; sus tradiciones, costumbres, cosmovisión, filosofías; sus conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad saberes tradicionales, lenguas, sistemas de escritura, artes visuales e interpretativas, sus ciencias y tecnologías. Ello incluye el derecho a mantener, proteger y desarrollar sus ceremonias espirituales y sus lugares sagrados y culturales.
VI.Conservar y mejorar, el hábitat y preservar proteger sus ecosistemas, con sus componentes territoriales, medioambientales y de biodiversidad, preservando la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.
VII.Acceder, con respecto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes en la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los las tierras, territorios y recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas cuyo dominio directo corresponda a la Nación, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
VIII.Ser consultados cuando el Estado emita, adopte y aplique medidas legislativas y administrativas que los afecten o sean susceptibles de afectarles, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.
IX.Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos, de conformidad con sus sistemas normativos, instituciones y procedimientos.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas sistemas normativos.
X.Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres sistemas normativos y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes, y defensores y peritos que tengan conocimiento de su lengua, [y] cultura, y de sus sistemas normativos.
La ley reglamentaria, Llas constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características y especificidades para el ejercicio de la libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
Para tal efecto, abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades tienen las obligacioónes desiguientes:
I.Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas los pueblos y comunidades indígenas con el propósito de fortalecer las suseconomías locales y mejorar las sus condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada de recursos, para que ellos mismos, bajo su libre determinación y autogobierno, administren los fondos públicos que se les asignen.
II.Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo el derecho universal de pueblos y comunidades indígenas a la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior, de calidad y pertinencia. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. que integren en los contenidos educativos los saberes tradicionales, técnicos y relacionales de sus comunidades y pueblos, en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y aprendizaje. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
III.Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.. Reconocer, apoyar y acompañar el derecho de pueblos y comunidades indígenas a ejercer sus prácticas y saberes en el ejercicio de la medicina tradicional, así como el derecho de acceder, sin discriminación alguna, a todos los servicios del sistema estatal de salud. El reconocimiento de la medicina tradicional incluye la conservación de sus plantas, animales y minerales que se implican en el ejercicio de sus prácticas tradicionales.
IV.Mejorar las condiciones de vida de las los pueblos y comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten garanticen el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos, tomando en consideración su basamento natural y cultural, saberes tradicionales, técnicos y relacionales.
V.Propiciar Garantizar la incorporación participación sustantiva de las mujeres indígenas en los procesos de al desarrollo y de autodesarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de la salud, el otorgamiento de estímulos recursos para favorecer facilitar su acceso a la educación, el uso y disfrute de la tierra y los recursos naturales, y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria y la protección de sus derechos humanos.
VI.Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer y garantizar lascondiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar sus medios de comunicación e información, haciendo uso de sus lenguas y otros elementos culturales propios, en los términos que las leyes de la materia determinen.
VII.Reconocer, apoyar y acompañar el derecho de pueblos y comunidades indígenas a su libre autodesarrollo, Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulosrecursos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos necesarios para sus proyectos y programas económicos comunitarios locales o regionales, respetando y potenciando sus saberes técnicos y relacionales. Deberá asegurarse, además, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el su acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización, con pertinencia cultural y sustentabilidad ambiental.
VIII.Establecer políticas sociales para proteger a las personas los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de las y los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niñas, niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos, sociales, políticos; y promover la difusión de sus culturas, y su inclusión social en los lugares de destino migratorio, con pleno respeto a su identidad. •