Detrás del presupuesto, la política

El problema central en el campo mexicano es la pobreza estructural y coyuntural.

Gustavo Gordillo

El presupuesto federal aprobado para 2019 mantiene en su conjunto un fuerte sesgo inercial. Es así porque, a menos que se modifiquen las fuentes de ingreso o se reduzcan los gastos inamovibles que corresponden a pensiones, pago de intereses de la deuda y gasto de la administración pública, el gasto efectivamente disponible corresponde gruesamente a no más del cincuenta por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación. Visto sectorialmente el PEF atiende las 25 prioridades que fijó el gobierno del presidente López Obrador. Entre estas para el sector agropecuario es especialmente relevante la atención prioritaria que contiene el presupuesto de 2019 para la atención a pequeños productores de menos de cinco hectáreas y productores rurales de entre 5 y 20 hectáreas.

Aunque faltan todavía precisiones al presupuesto del sector agropecuario, particularmente de la nueva Secretaría de agricultura y desarrollo rural (Sader), probablemente junto con la atención a pequeños productores, el gran cambio de este año es la reducción considerable de los subsidios agrícolas regresivos. Desde principios de este siglo y hasta la fecha desde organismos multilaterales como OCDE, BID, FAO y BM hasta instituciones académicas, expertos y organizaciones de productores rurales han insistido en eliminar o reducir esos subsidios regresivos.

Falta revisar cómo quedan los programas que implicaban subsidios altamente regresivos como el subsidio para el riego de bombeo, los programas de comercialización vinculados con ASERCA y el antiguo PROAGRO que mantenía su techo de apoyo en 100 hectáreas. A fines del sexenio anterior comenzó a reducirse dicho techo y ahora parece quedarse en 20 hectáreas, lo que reduciría considerablemente el carácter regresivo de este programa.

En cualquier caso, aún con esos signos alentadores persiste en el conjunto del ámbito rural -que abarca también a otras secretarias federales y otros niveles de gobierno- dispersión de programas, desarticulación y descoordinación.

Por ello importa subrayar que detrás del presupuesto está la política.

Teniendo en mente la necesidad de articular las políticas públicas es necesario preguntarse por los principales retos que enfrenta el campo mexicano hoy. Hay por lo menos cuatro:

a) Migrantes y repatriados. Las corrientes migratorias tanto al interior del país como, sobre todo, a Estados Unidos han sido una característica siempre presente en muchas regiones del país. Llama la atención, empero, que desde la segunda mitad de los noventas y hasta 2007 casi todas las regiones del país engrosaron las filas de la migración internacional (1). Lo anterior ha tenido al menos dos consecuencias: por un lado, las remesas se han constituido en una fuente decisiva de ingresos para los hogares rurales. Por otro, la idea sobre los campesinos como personas autárquicas y aisladas en sus comunidades ha sido totalmente contradicha por la realidad de los años noventa y primeros del siglo XXI porque, aunque se redujo la migración a Estados Unidos, se mantuvo e incrementó en varias regiones del país.

b) Tendencias proteccionistas y mercados agroalimentarios erráticos (2). El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha tenido diversas consecuencias sobre el campo mexicano. Ha dañado severamente la agricultura de granos, a pesar de haberse convenido 15 años de plazo para la apertura total en el caso del maíz y del frijol a través de un esquema de cuota-arancel. En el segundo año de vigencia del TLCAN, debido a la crisis económica de 1995, se aceleró la apertura en estos productos con el argumento de tratarse de una medida antiinflacionaria. Pero el TLC ha beneficiado ampliamente a un pequeño sector de productores rurales y, sobre todo, de empresas trasnacionales especializadas en productos de alto valor de exportación como los aguacates, las berries, la carne de res y cerdo, la cerveza y el tequila, y los jitomates. Más importante es que tanto por las migraciones como por la forma específica de inserción de los campesinos en los mercados laborales, hay una fuerte conexión entre éstos y el TLC.

c) Pobreza y desigualdad. El problema central en el campo mexicano es la pobreza estructural y coyuntural por ingresos (bajas dotaciones y productividad, pero también de acceso a protección social). Las cifras y la proporción de pobreza se mantienen prácticamente iguales desde hace 20 años y los indicadores de deterioro siguen incrementándose. En términos absolutos en condición de pobreza alimentaria pasaron de 18.6 millones de personas a 21.5 en México, de los cuales la mitad viven en el medio rural. Del total de hogares rurales cerca de la mitad resiente pobreza extrema.

d) Gobernabilidad rural. Las reformas rurales durante los años noventa del siglo pasado modificaron sustancialmente la estructura de gobernabilidad en el campo. El ejecutivo renunció a su facultad exclusiva de repartir tierras que había consolidado luego de haber construido un monopolio ideológico en la relación del Estado mexicano con los campesinos desde los años treinta. La Secretaría de la Reforma Agraria –antes Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización-, que había funcionado como la secretaría de gobernación del campo, perdió una gran cantidad de sus facultades y atribuciones transferidas algunas al ejido y a la comunidad indígena, y otras a nuevas instituciones: Procuraduría Agraria, Tribunales Agrarios y Registro Agrario Nacional. Y tercero, las grandes centrales campesinas que jugaban el papel de intermediarios políticos y sociales entre el gobierno y los campesinos han reducido su influencia y su capacidad política.

En relación con esos retos, conviene recordar los planteamientos a partir de los cuales se han levantado las demandas de presupuesto rural orientado a los pequeños productores, de articulación de la protección social y el fomento productivo para enfrentar la pobreza rural, con un presupuesto multianual.

Trato de resumir en unos párrafos esa narrativa.

Los pobres rurales deben ser respetados como ciudadanos plenos y asumidos como personas con potencial productivo. Los subsidios orientados a la pequeña producción rural deben ser el puente para que puedan desarrollarse como productores y no la lápida para mantenerlos en condiciones permanentes de pobreza.

La seguridad alimentaria existe cuando todas las personas en todo tiempo tienen acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Los ejes en consecuencia de una política de seguridad alimentaria deben ser: disponibilidad, acceso, utilización biológica y vulnerabilidad. El concepto que mejor capta las restricciones sociales y ecológicas en la producción de alimentos es el de soberanía alimentaria. El International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD), un panel intergubernamental auspiciado por Naciones Unidas y el Banco Mundial adoptó la siguiente definición: “Soberanía alimentaria es definida como el derecho de los pueblos y estados soberanos a determinar de manera democrática sus propias políticas agrícolas y alimentarias” (2009).

En México el punto de partida de una política de alimentos es el derecho a la alimentación que en México se expresa así: micos, sociales y culturaleslos derechos econ en la produccies y en el congreso, la persisitencia del estancamiento econ

Artículo 4o. Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El estado lo garantizará.

Adición a la fracción XX del artículo 27: El desarrollo rural integral y sustentable, a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.

Para dimensionar la importancia de lo anterior se debe reflexionar nuevamente sobre la crisis mundial de alimentos de 2007-2008, que fue consecuencia de: impactos climáticos, cierre de fronteras en países exportadores de granos, el tema de biocombustibles, los cambios de dietas y la especulación financiera.

El contexto internacional actual caracterizado por una amplia volatilidad en los precios de los alimentos exige que una política alimentaria se base en el manejo de riesgos: climáticos, de erosión en los recursos naturales -particularmente agua y suelos-, de mercado, de sanidad y políticos.

Una política alimentaria tiene que modificar de manera profunda el gasto publico orientado al sector rural tanto en sus prioridades como en sus articulaciones. Particularmente, deben reorientarse los subsidios públicos a la producción en pequeña escala y a la producción de bienes públicos. Una política alimentaria debe privilegiar el diálogo de políticas que son multidimensionales e impulsar alianzas estratégicas que son multiactores (urbano-rural). Debe además contribuir a aumentar las capacidades de los gobiernos en sus tres instancias, y quizás un cuarto nivel de gobierno que sería el ámbito de las comunidades (3).

Una política alimentaria pone el derecho a la alimentación en el centro de las políticas hacia el campo. Ubica territorialmente los sistemas alimentarios. Privilegia lo local. Promueve conocimiento y habilidades tradicionales y modernas, basadas en las prácticas rurales y en las investigaciones de punta que hagan compatible la producción sustentable de alimentos y la explotación también sustentable de los recursos naturales. Una política alimentaria necesita un marco institucional adecuado: ley reglamentaria del derecho a la alimentación, protocolo facultativo de los derechos económicos, sociales y culturales y, sobre todo, un conjunto de arreglos institucionales que fomenten -no entorpezcan- toda forma de organización rural bajo las figuras asociativas y los esquemas reglamentarios que definan los propios interesados.

Notas

1. Gordillo, Gustavo y Thibaut Plassot, Migraciones internas: un análisis espacial-temporal 1970-2015, Economía/UNAM, vol.14, num.40, enero-abril 2017. Ver también, entre otros textos, Sobrino, J, 2010, Migración interna en México durante el siglo xx, México, Consejo Nacional de Población.

2. La evolución del contexto internacional, mirado desde América Latina y el Caribe, estará dominado por cuatro grandes tendencias: a) la evolución del ciclo de la economía mundial y en particular la demanda global de alimentos y materias primas agrícolas; b) el cambio climático; c) los flujos financieros y d) la fuerte desaceleración del crecimiento en el comercio internacional en un mundo multipolar. Ver el texto Perspectivas agrícolas OCDE-FAO 2017-2015 para un análisis de las tendencias a mediano plazo.

3. Sugerido en los ochentas tanto por Raúl Olmedo en su libro El Cuarto nivel de gobierno, como por Carlos Tello Macías.

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