Torpeza legislativa: la iniciativa
de Ley para el Desarrollo Agrario

El senador Ricardo Monreal, del Movimiento de Regeneración Nacional, Morena.

Héctor M. Robles Berlanga Rimisp - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural www.rimisp.org

El pasado 23 de octubre, el senador Ricardo Monreal, del Partido Movimiento de Regeneración Nacional, Morena, presentó una iniciativa para abrogar la Ley Agraria actual y proponer una nueva normatividad a la que llamó “Ley Para el Desarrollo Agrario” (LPDA). Dicha iniciativa  generó en un principio mucha expectativa, pues el discurso de Andrés Manuel López Obrador durante la campaña y en los planteamientos por parte de varios de sus secretarios y subsecretarios es que la política agraria del nuevo gobierno se sustentará en recuperar la soberanía alimentaria, fomentar la organización campesina, propiciar el ordenamiento territorial, garantizar la justicia agraria, proteger los derechos de los nuevos sujetos agrarios y en que las asambleas ejidales serán parte fundamental del desarrollo del país.

Bajo estos principios el presidente electo había firmado con las organizaciones campesinas el Plan de Ayala para el siglo XXI, en el que se establecía “El derecho mayor, el que nos funda y sustenta como campesinos, es el derecho a la tierra. Tierra que abarca las parcelas que cultivamos, pero también los ríos, llanos y montes del entorno” (…) “Para que la tierra sea del que la trabaja y el territorio del que lo habita. Pero no basta mantener la propiedad social, es necesario restablecer el papel de ejidos y comunidades como sujetos de interés público y protagonistas del desarrollo económico, social, político y cultural”.

Con estos antecedentes se esperaba que la iniciativa recogiera estos planteamientos y los incorporara a la nueva LPDA, sin embargo, no fue así.  Permítanme señalar cuatro debilidades de esta iniciativa:

I) La LPDA no plantea solución a varios de los problemas que generó la Ley Agraria (LA) durante estos 26 años de su aplicación, algunos ejemplos:

Un número importante de ejidos al ser regularizados resultaron con superficies mayores al 10% de lo que marcaban sus resoluciones presidenciales y esa superficie se señaló en el plano interno de los núcleos agrarios a través de un rayado diagonal para señalar una superficie en excedencia. Esta superficie en demasía se resolvería por las instituciones agrarias más adelante, lo que no ha sucedido.

En la exposición de motivos de la LPDA se señala el número creciente de posesionarios (alrededor de 800 mil), sin embargo, no se plantean soluciones de fondo, solo se les reconoce el derecho a suceder (lo que ya sucede con la actual LA). Se tenía que haber discutido si se les otorgan derechos para su participación con voz y voto en las asambleas ejidales, pues mientras no se les considere difícilmente se comprometerán con la vida interna de los ejidos.

Tanto la LPDA como la LA señalan que será nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales. Esta disposición no se ha cumplido en muchos de los ejidos y comunidades pues se parcelaron este tipo de tierras, especialmente en el sureste del país. Tampoco propone soluciones para revertir o detener este proceso con sus impactos negativos en los recursos naturales.

La entrega de certificados por cada una de las parcelas generó que muchos de los ejidatarios aprovecharan para ceder por varias vías a más de una persona, con lo que se vulneró en los hechos la indivisibilidad del derecho agrario. En la iniciativa de la LPDA proponen reconocer esta realidad y permitirla, dándole a uno la calidad de ejidatario y a los otros de posesionarios. Lo que no contemplaron es que de continuar así se terminará pulverizando aún más la tierra (como sucede en la propiedad privada que se encuentra más dividida) y que con el tiempo serán más los posesionarios que los ejidatarios, aunque los primeros no tengan voz ni voto en las asambleas ejidales. Dos problemas que vulneran la vida de los ejidos.

La iniciativa de ley del senador Ricardo Monreal no resuelve los retos que enfrentan las tierras comunales.

II) La LPDA no recoge los temas que se habían incorporado en la iniciativa de Ley Federal Agraria (LFA) que fue aprobada en la Cámara de Diputados en 2005 en lo general y que en una maniobra legislativa ya no se discutió en lo particular quedando congelada. Algunos temas no incorporados en la iniciativa de LPDA son:

La orientación de la LFA era la que promueven las legislaciones agrarias de nueva generación, que tienden a proteger los derechos de la familia y promueven la igualdad en derechos de mujeres y hombres. En nuestro país es frecuente el reclamo de las esposas de ejidatarios que se sienten despojadas del patrimonio familiar porque el esposo decidió vender la tierra y ellas no fueron notificadas o no tuvieron la posibilidad de ejercer el derecho del tanto por falta de recursos económicos. Por esta razón, se consideró prioritario incluir normas que organicen el patrimonio de la familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo y gravamen alguno, salvo el caso de que se demuestre la conveniencia de enajenarlo y reducirlo.

Con las reformas de 1992, la propiedad rústica en México dejó de cumplir una función social, toda vez que se eximió a sus dueños de la obligación de mantener la tierra en explotación permanente. Esta disposición es contraria a lo que han establecido distintos países de mantener en uso las superficies rústicas. La constitución de varios países –Italia, España, etcétera– recoge el principio del interés por la producción, perspectiva desde la cual el Estado puede imponer al propietario el destino del terreno a ciertos cultivos, o prohibir o no, el dar incentivos a otros.

La LFA incorporó el derecho a la tierra de los pueblos y comunidades indígenas: restricciones a actividades de terceras personas en las tierras que representen valores espirituales y culturales para los pueblos y las comunidades indígenas; servidumbres de uso en las tierras ajenas a los pueblos o comunidades indígenas; las tierras indígenas son inembargables, imprescriptibles e inalienables; se reconocen y garantizan las modalidades de uso, aprovechamiento y transmisión de acuerdo con los usos y costumbres del pueblo o comunidad de que se trate, y el aprovechamiento de las tierras indígenas y los recursos naturales existentes en ellas, sólo podrán hacerse por los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, o por terceros cuando exista el convencimiento de ello, otorgado previamente en asamblea, entre otros.

La iniciativa de LPDA tampoco protege los derechos de los sujetos agrarios. FOTO: Iván Montes de Oca Cacheux / CONABIO

En la LFA se incorpora un capítulo que rescata la tradición de la organización económica campesina e incorpora los nuevos requerimientos para enfrentar con éxito la globalización. Las organizaciones de productores se deberán de regir bajo los siguientes principios: adhesión voluntaria y abierta; gestión democrática de los socios y participación económica de los mismos; autonomía e independencia; contar con procesos de educación, formación e información; promover la cooperación entre organizaciones, y mostrar interés por la comunidad (economía social).

La LFA le dio importancia a los cerca de 70 millones de hectáreas de uso común que existen en ejidos y comunidades. Estableció como norma, que los principales beneficiarios del desarrollo productivo fueran los dueños de la tierra y que los diversos aprovechamientos de los recursos naturales asentados en tierras de ejidos y comunidades se hicieran de manera sostenible. Incluyó normas legales que consideran la protección de todas las tierras de ejidos y comunidades; que las tierras podrán aprovecharse en actividades productivas, de servicios, de conservación del ambiente, y formaciones geológicas, así como la preservación de la biodiversidad y de la riqueza arqueológica y cultural, y que todo proyecto económico, que se realice en las tierras que les pertenecen a los ejidos y comunidades deberá beneficiar directamente a los dueños de la tierra.  Además, se agrega la prohibición de asignar parcelas en zonas de reforestación o en áreas que hayan sido taladas o destruidas por el fuego y que las tierras de uso común aportadas a sociedades mercantiles son inembargables.

En la LFA se protegen las tierras de los núcleos agrarios contra actos de autoridad. Se norma que la expropiación de tierras procederá siempre y cuando se demuestre fehacientemente el interés general de la nación. Igualmente, se estipula con toda claridad, que en aquellos casos en donde la unidad de producción de bienes y servicios será administrada por una persona de derecho privado con fines de lucro, en la determinación del valor comercial de los bienes expropiados, el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales tomará en cuenta el destino final de dichos bienes. Esta última disposición ya contenida en muchas de las legislaciones agrarias de varios países. 

La PA dejó de cumplir sus funciones y se convirtió en el brazo ejecutor de la SRA (ahora SEDATU) perdiendo su autonomía. La LFA consideró necesario que la Procuraduría Agraria recupere su autonomía, que se convierta en un organismo no sectorizado, con autonomía operativa, presupuestal técnica y administrativa.

III) La LPDA no protege los derechos de los sujetos agrarios ante las reformas estructurales que se aprobaron en la presente administración.

La LPDA no incorpora ninguna disposición que limite el uso de las tierras por mineras o empresas energéticas a pesar de los conflictos que se han generado en el país por la presencia de este tipo de empresas que pretenden aprovechar los recursos naturales de ejidos y comunidades. Ahora se reconoce que México es uno de los países de América Latina que presenta más problemas a causa del establecimiento de empresas sin previa consulta a la población. En la LPDA no se establecieron restricciones para que estás empresas ocupen las tierras. Tampoco se acotaron las razones para expropiar por causas de utilidad pública. Es decir, se permite expropiar por cualquier causa sin demostrar fehacientemente el interés general de la Nación y en la determinación del valor comercial de los bienes expropiados, no se toma en cuenta el destino final de dichos bienes.

IV) No estableció cambios que faciliten la vida en ejidos y comunidades o que fortalezcan su vida interna:

En la LPDA no se ofrecieron posibilidades para que los jóvenes accedieran a la tierra. Esta ausencia no es menor si consideramos que en México, poco más de la mitad de los titulares de la tierra supera los 50 años y una cuarta parte los 65 años. En contraste, alrededor de 12 millones de personas menores de 20 años viven actualmente en localidades de hasta 2500 habitantes.

No estableció disposiciones para que los ejidatarios estuvieran obligados a notificar al Comisariado Ejidal de los movimientos en los derechos de la tierra dándole valor al Libro de Registro y al Reglamento Interno.

Propone que el Procurador Agrario sea abogado acabando con el carácter social de esta institución sin considerar que actualmente el Subprocurador debe ser abogado.

No corrige la disposición de que las candidaturas a puestos de elección que conforman el comisariado ejidal y el consejo de vigilancia deberán integrarse por no más del sesenta por ciento de candidatos de un mismo género, cuando en los ejidos las mujeres representan el 20% de los titulares. Esta disposición genera incumplimiento en la mayoría de los ejidos y que pueda ser cuestionada su representación.

En materia de desarrollo agrario no hay acciones afirmativas, más bien son todas discrecionales y no obligan al Estado (establecerán, fomentarán, promoverá). Tampoco define cómo será el Fondo para el Desarrollo Agrario de Ejidos y Comunidades. Va a suceder lo mismo que pasó con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que no garantizó ningún derecho a los productores rurales y que la mayoría de sus instrumentos no se aplican.

A manera de conclusión: El Senado de la República y Ricardo Monreal tienen una oportunidad para abrir la discusión de la iniciativa de Ley Para el Desarrollo Agrario, sumar otras iniciativas que se trabajan en las Comisiones de Agricultura, Asuntos Indígenas y Reforma Agraria y generar un gran debate sobre el campo que se quiere y así cumplir con los compromisos del presidente electo con los campesinos.

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