Diagnóstico sobre la situación de las
políticas públicas y legislación para
personas jornaleras agrícolas migrantes*

Norma Castañeda, Susana Cruickshank, Lene Guercke y María Isabel Verduzco Centro de Estudios en Cooperación Internacional y Gestión Pública AC (CECIG)

FOTO: Kau Sirenio Pioquinto

En 2015 el Centro de Estudios en Cooperación Internacional y Gestión Pública AC (CECIG)  recibió la petición de realizar un diagnóstico y análisis de las políticas públicas destinadas a la población jornalera agrícola, con el objetivo de fortalecer el conocimiento y las propuestas de la Red Nacional de Jornaleros y Jornaleras Agrícolas.

El diagnóstico consideró la revisión de la normatividad nacional e internacional y de algunas buenas prácticas de Responsabilidad Social Empresarial/certificaciones. Como muchas investigaciones, el trabajo implicó hacer entrevistas a las y los integrantes de la Red, y también hicimos investigación y análisis de gabinete.

Principales hallazgos de las entrevistas. Las entrevistas nos permitieron ver que hay una gran invisibillización de la problemática de las personas jornaleras agrícolas y falta de interés por parte de autoridades, académicos y sociedad civil. Además, la ausencia de información cuantitativa certera (datos estadísticos) sobre la población jornalera agrícola es un problema constante para la investigación. En las entrevistas pudimos constatar también que es difícil por parte de los defensores el acceso a algunos de los campos para documentar condiciones laborales y de los albergues.

Se analizaron los siguientes programas:

• Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)

• Movilidad Laboral (Subprograma del Programa de Apoyo al Empleo)

• Programas de Educación para Población Jornalera Agrícola

• Programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe)

• Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa (PIEE)

• Programa Vete Sano Regresa Sano

• Programa para la atención de la región de San Quintín, Baja California (estatal)

• Acciones para proteger a trabajadores agrícolas extranjeros (Chiapas)

• Programa presupuestario “Ejecución a nivel nacional de los programas y acciones de la política laboral”, Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)

• Programa de Inspección Laboral y Protocolo de Inspección en Materia de Seguridad e Higiene y Condiciones Generales de Trabajo para Centros de Trabajo con Actividades Agrícolas

Los Criterios de análisis fueron: a) Datos generales del programa, b) Objetivo, c) Población (evolución en por lo menos dos sexenios), d) Antigüedad del programa, e) Evolución en el presupuesto, f) Alcance del programa, g) Relación con instrumentos internacionales/nacionales, h) ¿Qué problemática trata de abordar?/¿Cuáles derechos busca proteger?, i) ¿Incluye el programa medidas para prevenir y sancionar la explotación laboral?

De las Certificaciones mexicanas para empresas, se analizaron el Distintivo de Empresa Agrícola Libre de Trabajo Infantil (DEALTI) y la Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2015 (Igualdad Laboral y No Discriminación).

Principales conclusiones del diagnóstico: Nos fue fácil concluir que, desde hace más de tres décadas, el gobierno federal ha tomado algunas medidas de política pública para garantizar que la población jornalera tenga acceso a ciertos beneficios sociales. Sin embargo, a pesar de que se crearon y han implementado algunos programas específicos, se carece de una política de Estado dirigida a esta población, para que cuente con medidas eficientes para proteger y promover sus derechos laborales o para combatir la explotación laboral.

Es cierto que en el 2007, por disposición presidencial, se instaló el Grupo de Coordinación Intersectorial, en el que participan más de diez instancias del gobierno federal y cuya coordinación está a cargo de la STPS. Este grupo, que tiene la responsabilidad de “diseñar una estrategia para atender a los jornaleros agrícolas migrantes y sus familias en materias de normatividad e inspección laboral, seguridad y previsión social, educación y promoción del desarrollo y para integrar información relativa a esta población”, no sesiona periódicamente y se desconoce su funcionamiento.

Actualmente, con excepción del PAJA, ningún programa se destina de manera exclusiva a atender necesidades de la población jornalera agrícola migrante. Las y los jornaleros, así como sus familias, han quedado inmersos en políticas públicas que se desdibujan entre la población considerada en situación de vulnerabilidad. A lo largo del diagnóstico se constató que hay una tendencia a invisibilizar a esta población en las políticas públicas educativas, laborales y de desarrollo social. Las acciones gubernamentales hacia esta población han sido parciales y discontinuas, por lo que no han tenido efectos en contrarrestar las condiciones de vulnerabilidad, pobreza y explotación laboral que sufren.

La ausencia del Estado, aunada a la falta de responsabilidad de los patrones, ha incidido en el incremento de las desigualdades económicas, sociales, étnicas y de género, y ello lleva a las familias desplazadas de sus zonas de origen hacia una mayor situación de vulnerabilidad y con pocas alternativas para trabajar en empleos dignos.

Además de lo anterior, la falta de consistencia y continuidad en las estadísticas sobre la población tiene repercusiones en la definición correcta y en la instrumentación de políticas públicas orientadas a garantizar el pleno ejercicio de los derechos de esta población. Las modificaciones en la agricultura intensiva inciden en que los y las trabajadoras cambien constantemente sus rutas de migración y la información está desactualizada.

Es cierto que se han instalado oficialmente Grupos de Coordinación Estatal para la atención a jornaleros agrícolas en 27 estados y 12 mesas de coordinación, además de algunos acuerdos entre instituciones con el fin de no duplicar tareas (Tlachinollan, 2013), pero eso no ha impactado de manera sustantiva y positivamente las condiciones de la población jornalera.

El acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas son elementos indispensables para avanzar en la construcción de una democracia sustantiva y sobre todo en la formulación de políticas que busquen promover derechos y no sólo asistir en el corto plazo. En este sentido se encontraron grandes vacíos, pues fue difícil acceder a información relevante sobre los resultados e impactos de las acciones gubernamentales. Hay muy pocas evaluaciones externas de los programas dirigidos a esta población.

El PAJA es un programa que en lo inmediato alivia y subsana algunas carencias de la población jornalera. Sus acciones son acotadas y a corto plazo, no revierten la vulnerabilidad de la población jornalera; es un programa paliativo. El Programa de Movilidad Laboral (Subprograma del Programa de Apoyo al Empleo) se ha incrementado tanto en presupuesto como en cobertura desde el 2008. Sin embargo, los apoyos económicos que recibe la población jornalera para su traslado de los lugares de origen hacia los de trabajo no han tenido efectos en mejorar las condiciones del traslado. Fundamentalmente, el subprograma se enfoca a vincular a la población solicitante de trabajo con las empresas que requieren de esta mano de obra, sin considerar las condiciones de trabajo y de traslado de esta población.

De acuerdo con la información existente, hay un subregistro de campos agrícolas como centros de trabajo: sólo hay 823 campos registrados en las delegaciones de la STPS y éstos son los que se contemplan en los programas anuales de inspección. El resto sólo se inspeccionan en casos de que la autoridad reciba denuncias específicas. Los procedimientos para las inspecciones no se cumplen a cabalidad y las sanciones son improcedentes. Además, se cuenta con muy pocos inspectores en cada estado y en algunos ni siquiera se realiza una inspección en promedio anual. Se ha reducido el presupuesto para las dependencias encargadas de la inspección.

La modificación de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ha sido una demanda de la población jornalera por varios años, en particular lo referente al esquema de cotización para trabajadores eventuales que laboran generalmente sin contratos. También se ha demandado al IMSS la construcción de hospitales y clínicas cercanas a las áreas de trabajo y el mejoramiento del acceso y de los servicios a la población jornalera y sus familias, sin tener resultados a la fecha. Un padrón que pudiera dar fe de cuántos trabajadores y trabajadoras jornaleras asegurados existen en México sería el comienzo del cumplimiento de la obligación por parte de los patrones.

*Diagnóstico fechado en noviembre de 2016; fue elaborado por el Centro de Estudios en Cooperación Internacional y Gestión Pública AC (CECIG) para Catholic Relief Services (CRS) y Red Nacional de Jornaleros y Jornaleras Agrícolas. El CECIG nació en 2005 con el objeto social de fortalecer las demandas y propuestas de grupos vulnerables a partir de investigación y estudio. El CRS es una fundación de los obispos estadounidenses.

opiniones, comentarios y dudas a [email protected]

jornadadelcampo     La Jornada del Campo     la_jornada_del_campo