¿Quién gana y quién pierde
por el dumping de maíz?*

Karen Hansen-Kuhn y Sophia Murphy Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP)

El dumping agrícola –la práctica de exportar materias primas a precios inferiores al costo de producción– puede ser devastador para los agricultores de los países importadores, especialmente los de bajos ingresos que tienen poco poder para utilizar las normas comerciales para defender sus mercados. Es una competencia desleal para los agricultores de otros países exportadores. Y, al alentar la sobreproducción en Estados Unidos (EU), atrapa a los productores de este país en una necesidad incesante de mayores rendimientos y/o de granjas más grandes.

El maíz es emblemático de los problemas creados por el dumping porque es un cultivo de exportación muy importante para Estados Unidos, y porque cada vez hay más superficie aquí para la producción de maíz a pesar de los persistentes bajos precios y la importancia del maíz para la seguridad alimentaria de otros países, incluido México, la naciones de Centroamérica y África oriental y meridional. Después de décadas con niveles deprimidos, los precios del maíz aumentaron fuertemente en 2007/2008, iniciando lo que pareció ser el final de los precios bajos y el dumping. Sin embargo, siguió un periodo de inestabilidad, y los precios sólo volvieron a subir en 2011, antes de volver a caer, renovando el dumping que perjudica a los agricultores del Sur y del Norte. Con tantos perdedores, ¿por qué persiste el dumping?

¿Por qué es importante el dumping? Hay por lo menos por tres razones. En primer lugar, socava la viabilidad económica de los agricultores competidores, ya sea que éstos produzcan para sus mercados internos, o destinen sus cosechas a la exportación en competencia con la producción estadounidense. Esto es especialmente un problema para los países en desarrollo en gran parte agrícolas que dependen de la agricultura para la estabilidad económica. Ha sido objeto de controversias en curso en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), impulsadas particularmente por los gobiernos de los países en desarrollo cuyos agricultores se quejan de la inundación de importaciones baratas.

En segundo lugar, el dumping es una amenaza para los productores de Estados Unidos, la mayoría de los cuales venden su producto a mercados controlados por un puñado de comercializadoras de productos agrícolas (cuatro empresas controlan entre 75 y 90 por ciento del comercio mundial de cereales

2). Los precios que los agricultores obtienen por sus cultivos a menudo son menores que el costo promedio de producción. La brecha disminuyó e incluso desapareció brevemente en 2007/08. Pero los precios han caído nuevamente, al nivel más bajo desde 2006. El ingreso agrícola neto en Estados Unidos ha bajado un 50 por ciento desde 2013.

Los agricultores estadounidenses dependen de los ingresos no agrícolas y de los pagos del gobierno para mantenerse en los negocios. Las consecuencias económicas de un sistema que refuerza el dumping son sentidas por los productores estadounidenses de productos básicos y sus familias, sus trabajadores contratados y por las comunidades rurales en que viven –comunidades que están privadas de capital y que deberían apoyar una vida económica vibrante.

En tercer lugar, el dumping crea un entorno económico que socava la realización de los objetivos ambientales. El cuidado de la base de recursos naturales, incluyendo la salud de los suelos, la calidad del agua y la diversidad ecológica de las tierras de cultivo, se ve dañado, no sólo porque los mercados de productos básicos externalizan los costos ambientales, sino también porque las prácticas sostenibles son establecidas por una competencia cada vez más concentrada. El resultado es un círculo vicioso de políticas que perjudican a los agricultores familiares, el medio ambiente y las economías locales, tanto en Estados Unidos como en los países que reciben las exportaciones agroalimentarias de este país.

No es raro que existan discrepancias de precios a corto plazo entre los mercados nacionales y de exportación. Ningún mercado es perfecto y los mercados de productos básicos están plagados de fallas e imperfecciones del mercado. El dumping es diferente; desestabiliza los mercados, es impredecible. Socava la producción agrícola nacional, la cual es una fuente importante para frenar el crecimiento de la pobreza.

Estimaciones del dumping. El IATP ha calculado periódicamente el grado de dumping de trigo, soya, maíz, arroz y algodón de Estados Unidos desde la década de los 90’s. La suposición de sentido común es que –al menos en promedio y la mayor parte del tiempo– el precio de exportación debería ser más alto que el precio de producción, para cubrir el costo de transporte y algunos beneficios para los intermediarios. El IATP utiliza la definición de dumping establecida en el GATT para los mercados en los que el precio de mercado puede no reflejar el “valor normal” (por ejemplo, debido a la presencia de importantes subvenciones públicas). En tales casos, el valor normal tiene que ser construido.

Utilizando datos del Departamento de Agricultura de EU (USDA) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el IATP calcula el dumping comparando los costos de producción y los precios de exportación, considerando cada producto por separado. En nuestros nuevos cálculos de las tasas de dumping, nos basamos en la misma metodología que en los análisis de 2003 y 2005, sumando los costos de producción al apoyo gubernamental asignado a esos cultivos y estimando los costos de transporte para llegar a una aproximación del costo total de producción, todo lo cual comparamos luego con los precios de exportación.

El gráfico ilustra los resultados de esas estimaciones para el maíz. A medida que los precios cayeron a raíz de la crisis de precios de los alimentos y la subida de los precios después de la sequía de 2011- 12 en EU, la tasa de dumping de maíz aumentó, llegando a 12 por ciento en 2015. A pesar de la aparente pausa en dumping durante los shocks de precios de 2007-2008 y 2011, persiste el dumping. Las proyecciones actuales de sobreproducción continua de productos básicos agrícolas y precios bajos apuntan a un retorno al dumping en el futuro previsible.

Aunque gran parte del debate internacional sobre el dumping en la agricultura, en particular en la OMC, se ha centrado en el papel de los subsidios gubernamentales, la cuestión en el contexto de Estados Unidos es más compleja. No es sólo el monto de los subsidios, sino los incentivos que crean para producir ciertos cultivos que luego requieren mayores mercados, y la falta de herramientas de política para asegurar un precio justo del mercado. Ese imperativo, a su vez, impulsa la política comercial de los EU, no sólo en la OMC, sino también en otros acuerdos como el TLCAN.

FOTOS: Edgardo Mendoza / ANEC

¿Cómo les ha ido a los agricultores de Estados Unidos en este sistema? El hecho de que el maíz de EU pueda seguir vendiéndose a precios inferiores al costo de producción, especialmente dada la pequeña participación relativa de los subsidios en los costos totales, parece no tener sentido común. Los costos de producción del USDA incluyen costos de semillas, fertilizantes, mano de obra y otros insumos, así como la propia mano de obra (costo de oportunidad del trabajo no remunerado) y los costos implícitos de la tierra. “Recuperación de capital de maquinaria y equipo”, en la mayoría de los casos significa el reembolso de los préstamos en esas compras, o la planificación para reemplazar el equipo que desgasta. Un agricultor podría absorber algunas de esas pérdidas en el corto plazo, pero un negocio no puede sostener una pérdida perpetua. Para cubrir el déficit de ingresos, las familias campesinas son empujadas a buscar trabajo fuera de la finca. A menudo, también buscan un seguro de salud, ya que el costo de la atención de la salud es otro problema importante para los agricultores estadounidenses y sus familias.

Muchos ganan dinero con la agricultura, y los agricultores ganan algunos años. Sin embargo, los agricultores trabajan durante muchos años en condición de pérdida. La agroindustria hace dinero mucho más consistentemente. Cuando miramos el costo de producción y el movimiento a los puertos y luego la exportación, hay ganancias y pérdidas en varias etapas a lo largo de la cadena de suministro, pero gran parte de ellas están ocultas detrás de contratos y cadenas de suministro verticalmente integradas. El sistema está estructurado de una manera que permite, e incluso alienta, a los agricultores a operar con pérdidas, lo que maximiza los beneficios más allá del sector agroindustrial y deja a los consumidores, a la sociedad en general, cubriendo las pérdidas de los agricultores.

Los actuales programas de seguros de ingresos de la Ley Agrícola (Farm Bill) responden a descensos de precios, pero no están diseñados para resolverlos. Compensan a los agricultores en cierta medida por la catastrófica caída de los precios agrícolas, aun cuando los costos han seguido aumentando. No hacen nada para retardar o disminuir la producción. Los ingresos agrícolas han caído en picada durante los tres años recientes y el nivel de la deuda agrícola con respecto al ingreso es el más alto desde los años 80’s. Dado que los pagos de estos programas se basan en promedo olímpico de cinco años (es decir, haciendo a un lado los más altos y los más bajos precios), para cada cultivo, los precios bajos continuados significan que los pagos continuarán desplomándose también. La respuesta del gobierno de Estados Unidos ha sido fomentar las exportaciones para compensar los bajos precios, pero esa respuesta no ha logrado elevar los precios y no ha resuelto la falta de poder de mercado de los agricultores.

El dumping en México en el marco del TLCAN. El maíz ocupa un lugar importante en la economía, la dieta y la cultura de México. Bajo el TLCAN, las exportaciones de maíz de EU a México aumentaron más de 400 por ciento en los primeros años del Tratado y destrozaron los mercados locales. Basado en estadísticas mexicanas, Tim Wise estima que más de dos millones de mexicanos dejaron la agricultura a raíz de la inundación de importaciones del TLCAN, esto es una cuarta parte de la población agrícola. Incluso cuando las tasas de dumping disminuyeron durante el período de altos precios, los programas de apoyo público a la agricultura en México, al igual que en Estados Unidos, se orientaron a apoyar a los agricultores más grandes y a los intereses de los agronegocios, en lugar de favorecer a los pequeños productores, columna vertebral de la economía rural.

La integración de las cadenas de suministro bajo el TLCAN, que ha resultado tanto del acuerdo comercial como de las políticas agrícolas de cada país, ha socavado las economías rurales de ambos lados de la frontera. Las exportaciones de maíz barato a México acompañaron la expansión de la producción ganadera en ese país. Muchos de esos animales son devueltos a la frontera para su procesamiento, con la carne resultante vendida en Estados Unidos o exportada de regreso a México a precios bajos (de forma creciente, los animales y la carne cruzan en ambas direcciones). A lo largo del camino, y a pesar del mercado ampliado, los pequeños y medianos agricultores y ganaderos han perdido poder de negociación e ingresos.

El maíz se ha convertido en una moneda de cambio en los recientes debates comerciales entre Estados Unidos y México. El gobierno mexicano ha respondido a los llamados de la administración de Donald Trump para renegociar –o abandonar – el TLCAN buscando diversificar sus fuentes de importación de maíz. Una propuesta hecha en el Senado mexicano plantea que el gobierno deje de importar maíz de Estados Unidos y en su lugar compre de Brasil, en efecto sustituyendo importaciones de un conjunto de agronegocios por otro.

¿Quién se beneficia del dumping? Los beneficios de la agricultura orientada a la exportación tienden a acumularse en los actores más grandes, particularmente los agronegocios más directamente involucrados en los mercados internacionales. Mientras que las decisiones de siembra de los agricultores se realizan de manera estacional o incluso por periodos mayores, las agroindustrias se establecen para reaccionar ante los cambios en los mercados a la velocidad de la luz. Esas empresas se benefician cuando suben los precios o cuando caen, siempre y cuando prevean con éxito la dirección del cambio.

Nuevos fenómenos como el comercio de alta frecuencia impulsado por computadora han amplificado las oscilaciones de precios. Los comerciantes de granos tienen mejores estrategias de gestión de riesgos, incluyendo el acceso a los mercados mundiales y mucha más información sobre las condiciones del mercado. Los comerciantes de granos están en el negocio de agregar valor a los productos primarios, ya sea engordando animales o convirtiendo el maíz en etanol. Grano barato entonces se convierte en una entrada y las empresas están felices de que los precios internacionales de los granos se mantengan bajos. La estructura de esas cadenas de suministro, así como las normas que las gobiernan, favorecen a los agronegocios con alcance global. En los 20 años recientes, la concentración empresarial en casi todos los sectores, de insumos, y producción, transformación y distribución agrícolas, ha aumentado sustancialmente y se ha fortalecido la consolidación vertical en las cadenas de suministro.

Conclusiones. El dumping puede ser devastador para los agricultores de los países importadores, especialmente los países de bajos ingresos con poco poder para defender sus mercados. También es injusto para los productores de otros países exportadores. Las causas subyacentes incluyen políticas agrícolas fallidas en Estados Unidos que fomentan activamente la sobreproducción y no limitan la concentración del mercado, así como el fracaso de las normas de la OMC para proteger a sus miembros de los efectos del dumping, y otros fracasos en las políticas de Estados Unidos.

La necesidad de una mejor Ley Agrícola que garantice que los agricultores reciban un pago justo, construyan una mayor resiliencia climática y proporcione a los consumidores alimentos más saludables producidos de manera más sostenible, es cada vez más evidente y urgente. El creciente enfoque en la sobreproducción y la expansión de las exportaciones nos lleva a la dirección opuesta.

El regreso al dumping del maíz y otros productos básicos de EU por parte de los agronegocios en un momento en que el gobierno estadounidense cuestiona los programas agrícolas de otros países (EU ha desafiado a China en la OMC y cuestiona el programa canadiense de productos lácteos bajo el TLCAN) es hipócrita y nubla las posibilidades de una salida exitosa o de reformas necesarias. Varios grupos alimentarios y agrícolas de Estados Unidos se reunieron a principios de 2017 para pedir un enfoque diferente en el TLCAN, que permita a los países a “proteger a sus agricultores de las importaciones injustas que distorsionan el mercado interno, socavan los precios y comprometen la viabilidad económica de agricultores independientes”.

Las conclusiones del IATP subrayan la necesidad de un nuevo enfoque de las normas comerciales mundiales, un enfoque que respete la obligación de los gobiernos de proteger la seguridad alimentaria en el país, que respete la compleja relación de los sistemas alimentarios con el desarrollo económico y que respete la importancia de la rendición de cuentas, tanto en los países ricos como en los pobres. Es el momento de establecer reglas claras y fuertes que valoren retornos más equitativos para la producción y distribución de alimentos dentro de la cadena de suministro, así como precios estables y predecibles de los alimentos.

*Este texto es un extracto de un documento mayor que próximamente publicará el IATP
relativo al dumping en maíz, trigo, soya, arroz y algodón.

opiniones, comentarios y dudas a [email protected]

jornadadelcampo     La Jornada del Campo     la_jornada_del_campo