El proceso constituyente de la Ciudad
de México y los derechos indígenas

Francisco López Bárcenas y Xóchitl Zolueta Juan  [email protected]  [email protected]

Día de las Poblaciones Indígenas, 9 agosto, 2009 FOTOS: Esther Gallardo González

Está en marcha el proceso para la elaboración de la Constitución Política de la Ciudad de México; resulta controvertido por las motivaciones que le dieron origen, la forma en que se ha instrumentado y los resultados que puede arrojar.

El proceso comenzó el 15 de diciembre de 2015, cuando el Congreso de la Unión aprobó y los Poderes legislativos de los estados de la República validaron la reforma al artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2016– para que el Distrito Federal (DF) pasara a llamarse Ciudad de México y en lugar de Estatuto de Gobierno contara con una Constitución política, como todos los estados de la República; las delegaciones se transformen en alcaldías, y la Asamblea Legislativa se transforme en Congreso, entre otras modificaciones.

Ahí surgen las dudas sobre las motivaciones que dieron origen a estos cambios ¿Quién o quiénes idearon estos cambios y con qué propósitos no declarados? ¿Qué ganamos los capitalinos con que el DF cambie de nombre y tenga una Constitución? ¿Qué le falta al Estatuto de Gobierno que vaya a contener la Constitución?

Para dimensionar la reforma es necesario ponerla en perspectiva, pues se le ha querido hacer pasar como una de las más importantes en la historia del Distrito Federal, ahora convertido en Ciudad de México, cuando puede que no lo sea. Una de esas reformas de las décadas recientes fue la de 1987, que creó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, integrada inicialmente por 40 representantes electos por principio de mayoría relativa y 26 por representación proporcional. Esta Asamblea tuvo facultades para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos para el DF, así como iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión, y la posibilidad de participar en el nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. La Asamblea de Representantes, justo es decirlo, fue impulsada por una fuerte movilización popular surgida después del terremoto de 1985.

La segunda reforma fue planteada en 1993 por el regente del DF, después de un plebiscito ciudadano impulsado por diputados de diversos partidos para someter a la opinión pública algunas alternativas de reforma política del DF. La iniciativa fue aprobada ese mismo año pero en ella se estableció que entraría en vigor en el año de 1997. De acuerdo con su contenido, ese año el Distrito Federal debería contar con un gobierno propio integrado por un jefe de gobierno, electo por el presidente de la República de entre los candidatos propuestos por el partido que obtuviera mayoría de votos en el proceso electoral de ese periodo para elegir los asambleístas; Asamblea de Representantes y el Tribunal de Justicia; también se estableció que la Asamblea de Representantes aprobaría el Estatuto de Gobierno, el cual cumpliría las veces de Ley Orgánica.

Como puede verse, la reforma que propone la elaboración de la Constitución política para la Ciudad de México no es la única ni la más importante y su origen e implementación generan varias suspicacias.

A las dudas planteadas anteriormente se suman otras. Para la elaboración de la propuesta de Constitución, en la reforma a la Constitución Federal se estableció la elección de una Asamblea Constituyente –compuesta por cien diputados– que en realidad no lo es porque fue electa por los Poderes constituidos: seis fueron designados por el presidente de la república, un número igual por el jefe de gobierno de la Ciudad de México, 14 por la Cámara de Diputados y otros tantos por la de Senadores. Esto es, 40 constituyentes fueron asegurados por los Poderes constituidos y sólo 60 fueron electos por los capitalinos, a propuesta de los partidos políticos, instituciones también constituidas, no constituyentes. Un proceso bastante sui generis porque los Poderes constituyentes lo son precisamente porque sustituyen a los constituidos, es decir, surgen directamente de la voluntad popular, generalmente porque estos últimos entran en crisis por una situación de ingobernabilidad social, situación que en el caso no se ve por ningún lado. ¿Qué legitimidad y libertad de actuación puede tener una Asamblea Constituyente electa de esa manera?

Todavía más, se encomendó al jefe de gobierno de la ciudad de México la elaboración de una propuesta de Constitución Política que sirva de base para que la Asamblea Constituyente discuta y apruebe la Constitución Política para la Ciudad de México. Otra vez un Poder constituido es el que propone las bases para que otro constituyente finque sus decisiones. Para salvar la ilegitimidad que este proceso pudiera acarrearle, el jefe de gobierno nombró a Porfirio Muñoz Ledo, un político con mucho conocimiento sobre reforma del Estado, para que junto con 28 notables elaborara el documento, quienes a su vez invitaron a 20 expertos para compartir la responsabilidad. Esto puede garantizar que sea un documento con la suficiente calidad de sus contenidos, que esté a la altura de las necesidades de la Ciudad, pero no hay que perder de vista que su labor termina al entregar su propuesta al jefe de gobierno y después será la Asamblea Constituyente quien decida su destino.

Señalamos esto justo por la composición final de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, la cual poco refleja la voluntad de los capitalinos, dada la baja participación ciudadana en la elección del cinco de julio, donde se eligieron los 60 constituyentes que no designaron los Poderes constituidos, que fue de aproximadamente un 28% del total de la lista nominal. De acuerdo con el Instituto Nacional Electoral (INE), los 60 lugares por los cuales se votó quedaron repartidos de la siguiente manera: Morena 22, PRD 19, PAN siete, PRI cinco, Encuentro Social dos, Nueva Alianza dos, PVEM uno y finalmente Movimiento Ciudadano también con un lugar. Esta composición proveniente de la voluntad ciudadana otorgó el triunfo al partido de Morena, el cual desplazó al partido que en los años recientes había sido el hegemónico en el DF, el PRD. No obstante su triunfo en las alecciones, Morena queda como minoría dada la filiación de los constituyentes designados por los Poderes constituidos, y el PRI, que es una de las cinco minorías queda con la representación mayoritaria.

Procesión y consulta

¿Qué se pude esperar de un constituyente impuesto desde las élites del poder? De acuerdo con la composición política de la Asamblea Constituyente, no es difícil concluir que el proceso constituyente no modificará las relaciones de poder que existen hoy día en la capital del país, sin embargo, los que ganan son los partidos políticos que imponen su representación, y desafortunadamente la demanda ciudadana no es la más representada.

Por otro lado, revisando el primer anteproyecto de Constitución Política de la Ciudad de México que presentó el grupo redactor encabezado por Muñoz Ledo el pasado uno de septiembre, se puede observar que en sus 76 artículos se contemplan importantes derechos sustantivos reconocidos a los ciudadanos, así como la forma de organización política de la Ciudad. Es destacable el apartado denominado Carta de Derechos, ya que incorpora de forma concreta principios de derechos humanos, reconociendo el bloque de constitucionalidad que establece el artículo uno de la Constitución federal.

En materia de derechos indígenas, el anteproyecto reconoce una composición pluricultural y pluriétnica de la Ciudad de México, integrando a los pueblos indígenas y originarios, y reconoce las diferentes formas de vida rural y urbana que conviven en este espacio territorial. Resulta destacable que se reconozca la diversidad cultural de la ciudad desde un espacio de recepción de migración, tanto nacional como internacional –artículo tres–. Derivado de esto, el capítulo relativo a la Carta de Derechos incorpora de forma transversal el principio de pluriculturalidad, por ejemplo, en el tema de educación, el artículo 13, apartado C, desarrolla el derecho cultural de los ciudadanos; de forma acertada, incluye derecho a la cultura y derecho a la identidad cultural de forma diferenciada.

De la misma manera, en diversos artículos se establece que en el ejercicio de derecho a la vivienda se consideren medidas que garanticen la adaptación cultural; en salud deberá incorporarse un enfoque pluricultural, y en el caso de grupos de atención prioritaria, como los migrantes, deberán implementarse acciones de protección. En el tema de ordenamiento territorial, establece la protección y promoción de conocimientos tradicionales, relacionadas con el uso de la biodiversidad; en el tema de regulación de suelos, prevé el respeto al derecho de las personas para permanecer en el lugar que habitan y la importancia de apoyar el desarrollo rural –artículo 21–. De igual forma se garantiza en el artículo 19 el derecho a ejercer y defender de forma colectiva los derechos humanos que señala el anteproyecto.

El capítulo VII, denominado Ciudad Pluricultural, desarrolla del artículo 63 al 65 los derechos específicos reconocidos a pueblos y comunidades indígenas, así como a barrios originarios. El anteproyecto incorpora uno de las demandas fundamentales de la lucha indígena desde la firma de los Acuerdos de San Andrés, su reconocimiento como sujetos de derecho con personalidad y patrimonio propio –artículo 64–. De igual forma, se reconoce el derecho a la autonomía, al territorio tradicional y a cualquiera otra forma de ocupación, y al uso y aprovechamiento de recursos naturales y participación de beneficios. Se garantiza el derecho de los pueblos y la obligación a todas las autoridades respecto a la consulta sobre cualquier actividad que les concierne. El anteproyecto reconoce la existencia de una jurisdicción indígena, la cual, remite a una ley secundaria.

En general, la propuesta del anteproyecto incorpora figuras de importancia para los pueblos indígenas y para muchos otros colectivos que integran la Ciudad de México, lo cual es entendible dado el carácter de expertos en materias específicas de quienes la elaboraron. El riesgo es que una vez que pase por el filtro del Constituyente, el resultado final no sea alentador porque se apruebe una Constitución Política para la Ciudad de México distinta a la propuesta. Para evitarlo es importante que la sociedad se organice y movilice fuera de las instancias de control gubernamental. Como en las reformas anteriores, sólo la movilización organizada de la sociedad civil puede evitar que se consolide una simulación de constituyente democrático, muy alejando de un verdadero ejercicio de participación ciudadana que es lo que da sustento a un verdadero proceso constituyente.

La Entidad sin Nombre: Orígenes y
naturaleza del Distrito Federal Mexicano

Federico Anaya Gallardo

El Distrito Federal fue, hasta el año 1993, una entidad sin nombre. Desde ese año, ostenta el de “Ciudad de México”. Esta denominación no hace justicia ni es congruente con su proceso de formación histórica y geopolítica. Ciertamente es adecuada para la urbe rectora cuyo nombre originario fue México-Tenochtitlan, pero hoy día tiene el problema de encubrir y ocultar las identidades de barrios y pueblos originarios con su propia historia como poblaciones separadas de la urbe rectora. El juego entre las denominaciones “ciudad” y “estado” ha permitido a los legisladores federales construir en 2016 una diferencia artificial y artificiosa entre entidades federativas “normales”, que son los estados libres y soberanos, y la “Ciudad de México”, que sería una entidad federativa “anormal”, que goza sólo de autonomía y no de soberanía como el resto de las partes integrantes de la Federación. Estas sutiles y complejas diferenciaciones parecerían absurdas si no se toma en cuenta el peso geopolítico de esta entidad sin nombre. La historia pesa y cuenta. La vieja tollan México-Tenochtitlan sigue gozando de una hegemonía que debe ser controlada por todos los medios, incluyendo las denominaciones legales.

La denominación oficial de “Ciudad de México” también oculta las nuevas identidades que surgieron en la prodigiosa urbanización del Valle de Anáhuac durante el siglo XX. La megalópolis rectora de México se construyó desde abajo, elaborando las identidades originarias de las viejas poblaciones lacustres de Anáhuac y subsumiendo las de los migrantes que llegaron a ella desde toda la República. En este sentido, esta entidad federativa es una “ciudad de ciudades” que, al denominarse en singular, niega su riqueza multicultural y pluriétnica. Dentro de la gran mancha urbana, deberíamos distinguir y respetar tanto a los pueblos originarios como a los barrios, colonias y organizaciones de quienes han migrado a la urbe –muchos de ellos preservando y reconstituyendo en la siempre nueva ciudad su identidad indígena--. Por ello es que el Constituyente de 2016 debería asegurarse de que la democracia participativa y comunitarista sea la base de la nueva estructura constitucional.

La experiencia de gobiernos de izquierda en el Distrito Federal desde 1997 demuestra que las buenas intenciones poco pueden contra estructuras sociales y procesos históricos de largo plazo. Por ello es importante analizar la historia geopolítica. Entendiéndola, es posible identificar intereses y posicionamientos. La urbe rectora de Mesoamérica se convirtió en el eje central de desarrollo del virreinato y de la República. Literalmente, la Ciudad dio su nombre al país: México. Pero esta hegemonía de largo plazo explica también los mecanismos que las regiones subalternas impusieron a la gran ciudad para controlarla: separarla, mediante el artificio del Distrito Federal, de su hinterland; crear cuatro entidades libres y soberanas de su territorio original; y mantener las diferencias constitucionales entre la Ciudad de México autónoma y los estados soberanos.

La historia geopolítica también explica los procesos de dominación dentro del viejo Distrito Federal y la moderna Ciudad de México: la pretensión del ayuntamiento blanco de suprimir los cabildos indios de Tenochtitlan y Tlatelolco en los 1800’s y la supresión de los ayuntamientos y la creación del “departamento central” en los 1900’s obedecen a un mismo interés de clase de una élite occidental que pretende regimentar (modernizar) a “indios”, “humildes” y “nacos” que “colocan sin orden alguno” sus casas, puestos de comercio y organizaciones. Como en la narración que Buñuel nos hace en Los olvidados, el Estado modernizador “redime” a los muchachos que viven en los arrabales caóticos, llevándolos a la civilización y progreso de la escuela.

Reduccion Del Plano Oficial de La Ciudad De Mexico Levantado De Orden Del H. Ayuntamiento por la Comision De San Eamiento y Desague En 1889-1890, https://www.raremaps.com/gallery/detail/34931

Por ello no es de extrañar que las administraciones de izquierda en la entidad (1997-2016) hayan sido las principales enemigas de la administración comunitaria de los cementerios tradicionales. Por ello es que todos los partidos políticos coincidieron en congelar la iniciativa de Ley de Participación Ciudadana de 2000, en la que se planteaba crear gobiernos comunitarios en todo el territorio de la entidad, siguiendo las líneas de la organización tradicional y ejidal de los pueblos originarios e indígenas. Por ello es que la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal tuvo que emitir recomendación por la falta de consulta comunitaria en la construcción de la Supervía Poniente en 2011. Por ello es que los vecinos se oponen cada vez más a proyectos de desarrollo en que las autoridades los ignoran y los desprecian.

Si no queremos que la edificación de nuestra tollan-megalópolis en el siglo XXI se convierta en una nueva plaga de Egipto, como la que vio Motolinía hace 500 años, debemos aprender de la Historia y asegurarnos que todas las comunidades que forman la Ciudad de México y su hinterland participen desde abajo en la planeación y construcción de nuestra nueva entidad federativa –se llame como se llame--. Este debería ser un punto esencial del Constituyente chilango. Sólo el Pueblo salva al Pueblo.

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