Contenidos de la reforma

Gonzalo Chapela y Mendoza Profesor de la Universidad Autónoma Chapingo, Coordinador de políticas públicas de la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (MOCAF) y miembro del Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible

Posiblemente la virtud del presente proceso de reforma de la LGDFS es la aplicación de abundantes experiencias y estudios sobre el sector que, gracias a una comunicación tejida con oscilaciones pero muy sustancial, se reflejan en disposiciones, mecanismos y arreglos institucionales, algunos de ellos novedosos que, en conjunto, hacen un cuerpo sistémico que reorganiza el texto y atiende los temas. Se puede organizar la exposición sobre la reforma, mediante una decena de temas principales que abordan deficiencias y propuestas de mejora:

1.- Enfoques y prioridades básicas: Equilibrio de enfoques. La reforma de la Ley propone el reconocimiento, dentro de la enorme diversidad de las condiciones del país, de la pertinencia y necesidad de la conservación del patrimonio natural del país, la promoción de todos los actores en la oferta de bienes y servicios, actualmente deficitarios, y como cuestión claramente prioritaria, la mejora de la calidad de vida de los dueños de los recursos forestales y de la población que habita los territorios donde éstos existen, con preferencia de los grupos vulnerables y emergentes.

Atacar el rezago en activos públicos. La reforma contempla, como cuestión de urgencia, la inversión en infraestructura y servicios productivos y a la población, como una estrategia central para el mejoramiento de la calidad y competitividad de los territorios, superando una condición de injusticia frente al tratamiento a otros sectores productivos y para igualar las condiciones productivas con las cuales compiten nuestros rivales económicos de otros países. Están consideradas la infraestructura caminera, la electrificación, los servicios bancarios y de telecomunicaciones, la investigación pública y la información, así como la actualización de los servicios generales a la población, en una perspectiva de desarrollo de aglomeraciones sinérgicas de actividades en las localidades.

Desarrollo de redes locales de valor en el sector forestal y otras actividades, frente a la emergencia de generaciones de jóvenes que, al no encontrar oportunidades en sus lugares de origen, se ven obligados a migrar en condiciones que por lo general no son favorables y, lamentablemente, a enrolarse en las filas del crimen. Este propósito incluye elementos como la planeación intersectorial con visión territorial y la reingeniería de los programas de apoyo para favorecer el desarrollo de empresas comunitarias y cooperativas, a la vez que la integración multipolar de las cadenas económicas, de manera tal que se maximice la captura local de valor y las oportunidades de empleo basado todo ello en el fomento a micros, medianas y pequeñas empresas (Mipymes) de producción, comercialización y servicios, a las integradoras regionales y a esquemas de operación multiregional de cara al mercado.

Enfoque territorial. Uno de los propósitos más ambiciosos de la reforma es transitar de la gestión silvícola especializada a la integración local de las redes de valor, dentro del ordenamiento de las diversas actividades y posibilidades de los territorios, de manera convergente con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y la gestión de agua y cuencas.

2.- Fomento a la producción sustentable y a la conservación que beneficie a la población. Las experiencias y evidencias científicas en el sector van demostrando que es falso el dilema de conservar o aprovechar, principalmente por el principio universal que señala que no hay mejor incentivo a la conservación de los recursos naturales, que el interés de sus dueños en los beneficios que recibe de los mismos. La reforma cambia el tono persecutorio hacia el aprovechamiento de los recursos naturales, a la vez que reconoce condiciones en las cuales se justifica la restricción de uso, aplicada siguiendo los cánones de los derechos humanos, especialmente los de la participación plena y efectiva y de consentimiento previo informado. Por otro lado, recupera la razón de fragilidad para la preferencia forestal, lo que fortalece la acción por el manejo sustentable de las tierras.

3.- Reducir la carga regulatoria sin pérdida de control.A la vez que es generalizado y atendible el reclamo en contra de una regulación actual, que alcanza el grado de sofocante, es una obligación indeclinable del Estado mantener las condiciones que, “dicte el interés público” y “regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales”. La reforma considera: La supresión del requisito de Manifestación de Impacto Ambiental, tanto en caso de selvas como en áreas de amortiguamiento de áreas protegidas, a la vez que el fortalecimiento de la calidad de los planes de manejo; la regionalización para la aplicación de la Norma Oficial Mexicana 059 (NOM 059), referente a las especies con restricción de uso por razón de su vulnerabilidad, el reconocimiento de los acahuales como terrenos de agricultura migratoria, para poderlos regular, las liberación de los aprovechamientos de reforestaciones, la formulación de una guía normativa para regular la gestión de los productos no maderables, la inclusión de aprobación automática de permisos a dueños y asesores técnicos con historial sobresaliente y en predios bajo esquemas de certificación, mejor regulación y fomento de los servicios técnicos, revisión de los plazos de respuesta, mecanismos de recurso de decisiones de la autoridad y la gestión conjunta de territorios forestales para agilizar, abaratar y mejorar la calidad de la gestión y los planes de manejo, entre otras disposiciones para agilizar, abaratar, reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad y la incertidumbre.

4.- Mejora de los servicios técnicos.El mejoramiento de los servicios técnicos forestales, como la pieza operativa básica de la gestión, se considera en la reforma a través del cambio del actual Registro vitalicio por licencias diferenciadas por especialidad, refrendables mediante procedimientos de evaluación. La diferenciación regula la diversidad de funciones de la gestión forestal (por ejemplo manejo de fuego, diseño, mantenimiento y operación de caminos, gestión de industria, diversas especialidades en la cadena de abastecimiento), de niveles de complejidad y responsabilidad y por ecosistemas. En estas medidas se incorpora también un esquema de acreditación basado en la demostración de competencia y, cuando ello sea necesario, de capacidad instalada para proporcionar un servicio de calidad. La reforma considera, a la vez, promover la mejoría de capacidades y fomentar esta actividad con incentivos como son becas para actualización y ampliación de capacidades, facilidades para la adquisición de equipos modernos y otras medidas de fomento.

5.- Garantía de derechos y salvaguardas. Uno de los beneficios de la apertura global de nuestro país, es la transferencia de buenas prácticas y el escrutinio. La reforma procura la armonización de sus disposiciones con las importantes transformaciones ocurridas en los últimos lustros en el marco internacional y en el interno, lo que hace que la actualización de la LGDFS la convierta en reglamentaria de las reformas constitucionales de 2011, bajo los principios de máxima protección de las personas o criterio pro-homine y del carácter vinculatorio de la Constitución con los tratados internacionales en esta delicada materia. La reforma introduce un cuerpo completo de disposiciones orientadas al establecimiento de un sistema de salvaguardas,para la defensa efectiva de los derechos de las comunidades, ejidos y demás personas que viven en y dependen de los territorios forestales.

6.- Equidad de etnia, género y jóvenes. Una reforma a la Ley Forestal no puede omitir la consideración del nuevo marco normativo, en el que se ha avanzado sustancialmente, desde 2003, en cuanto al reconocimiento de segmentos de población que habían permanecido invisibles: indígenas, mujeres y jóvenes sin acceso a la tierra, que son parte emergente de la ruralidad contemporánea de la que no es excepción la de los territorios forestales. El sistema de salvaguardas ya mencionado, cubre una parte de esta orientación; la vinculación con los instrumentos internacionales en pro de la equidad de género enmarca disposiciones con sentido afirmativo y una plataforma basada en la reducción de la carga de trabajo para un pleno ejercicio de derechos y participación y en la superación de las barreras para el reconocimiento legal de las mujeres para la gestión forestal. El cambio de paradigma de las cadenas donde los territorios forestales sólo son proveedores de materias primas, está considerado como el mejor medio para la inclusión económica y social de los jóvenes, visualizados como el desarrollo de oportunidades de empleo local.

7.- Legalidad. Un factor de baja competitividad y de degradación de los territorios forestales, es la ilegalidad en las operaciones de aprovechamiento, que dependen de los eslabones subsecuentes de la cadena productiva. Su importancia es estimada por la autoridad en un 30 por ciento con respecto al volumen de producción regular, pero los decomisos de productos ilegales no alcanzan el uno por ciento de ese volumen. La reforma propone una estrategia múltiple, que incluye la integración y énfasis en la esfera de la circulación y no sólo o principalmente de la producción en monte; nuevas atribuciones que fortalezcan a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) en el ejercicio de su función; esquemas de coadyuvancia en la tarea de vigilancia, junto con un esquema de acuerdos locales de respuesta rápida de las fuerzas públicas. Con estos instrumentos, nuevos y fortalecidos, la autoridad recibe el mandato y los recursos para formular y promover planes integrales de fomento a la legalidad, que añade, a los mecanismos habituales de vigilancia, aspectos como la creación de capacidades, difusión, educación e instrumentos de mercado.

8.- Reformas de forma: corregir los contenidos de procedimientos; aligerar partes innecesarias. La Ley vigente, promulgada en 2003, tiene un formato complicado y contiene disposiciones procedimentales que han hecho muy difícil corregir cuestiones de detalle y adaptarlas a la diversidad de condiciones del país. La reforma suprime o simplifica partes redundantes, deriva varias disposiciones de procedimiento al Reglamento o a instrumentos reglamentarios, suprime la figura del Servicio Nacional Forestal, dada la existencia del Consejo Nacional Forestal, la intención de convergencia con las instancias colegiadas del desarrollo rural, desarrollo social y cuencas y, en lo local, dada la trascendencia de la instrumentación de Unidades Regionales. Por otro lado, la acumulación de reformas en los últimos once años, más este nuevo conjunto, obliga a una nueva edición de forma, también importante para facilitar la utilización del nuevo texto.

No hay aquí espacio para reseñar tres años de debate, innumerables discusiones, foros, estudios y conversaciones, ni tampoco para detallar cada cambio y sus implicaciones, pero es posible que se pueda apreciar que no se trata sólo de un ajuste sino de un conjunto de cambios, sistémicos, que en conjunto deberían proporcionar una plataforma para rescatar valores importantes para la vida de 12 millones de mexicanos y para el país en conjunto.