Con un crecimiento exponencial en las tres administraciones recientes, el gasto en propaganda gubernamental se ejerce prácticamente de forma discrecional, sin una legislación específica, lo que favorece prácticas de censura sutil a la libertad de expresión y alienta la concentración en los medios de comunicación. Es una práctica que a escala federal no ha tenido distingo entre las administraciones panistas y la actual de extracción priísta, pero que se reproduce en el ámbito estatal.

“Estamos hablando de una bolsa de recursos de 5 mil millones de pesos en el más reciente año reportado, tan sólo del gobierno federal, pero que alcanza hasta 12 mil millones de pesos con los gastos de los gobernadores. Es una bolsa de dinero importante y no existe ninguna regulación que explique bajo qué criterios –que deberían ser técnicos– se distribuye”, sostuvo Justine Dupuy, responsable del área de transparencia del Centro de Análisis e Investigación Fundar.

Julio Juárez, integrante del Centro de Investigaciones Interdiscplinarias de Ciencias y Humanidades de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), señaló que la propaganda gubernametal es un tema prácticamente ausente de la regulación, y eso favorece el ejercicio discrecional en la relación entre el poder público y los medios de comunicación. En el país no se ha disociado la función social de informar y la práctica política, como se ha hecho, por ejemplo, en España, donde está claramente definido el interés público y social de una campaña institiucional.

“La comunicación social –sostuvo– debe entenderse como una vertiente de la rendición de cuental, porque cumple la función social del gobierno de informar sobre su desempeño. No es un acción puramente promocional o propagandística, sino que tiene un interés en función del derecho ciudadano a informarse, no sólo a recibir propaganda”, agregó.

La evolución del gasto en propaganda gubernamental ha pasado de mil 934 millones de pesos en 2001 –primer año de la administración de Vicente Fox– a 8 mil 429 millones de pesos en 2012, –el final de la gestión de los gobiernos panistas–, coincidente con el año electoral, según reporte de la Presidencia de la República. En el primer año de gobierno de Enrique Peña Nieto el gasto reportado es de 4 mil 195 millones de pesos, según se recoge en el estudio Comprando complacencias. Publicidad oficial y censura indirecta en México, de la Asociación de Periodicos y Editores de Noticias.

Según el reporte de la Secretaría de la Función Pública, al mes de octubre tenían programado un gasto de 5 mil 258 millones 441 de pesos, aunque en el rubro de ejercicio del gasto indica mil 521 millones de pesos a esa fecha.

En el ejercicio del gasto en comunicación durante el mandato de Felipe Calderón hay una agravante, según se desprende del documento de la asociación: sólo 34 por ciento de los recursos para ese rubro estaban originalmente presupuestados; el 66 por ciento restante se ejerció discrecionalmente.

Es en esa administración cuando la Relatoría Especial para la Libertad de Expresion, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, realizó un informe sobre el país: en México el gasto en publicidad es alto y tiende a aumentar (...) Un monto tan significativo en publicidad oficial hace aún más importante la existencia de reglas claras.

Aunque aludió a la existencia de los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal –que anualmente emite la Secretaría de Gobernación–, consideró que éstos no definen suficientes procedimientos y criterios objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios para la contratación de publicidad oficial.

La relatoría es más clara en sus definiciones sobre la importancia de la regulación, en consonancia con principios de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:

La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concención de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar, o premiar y privilegiar a comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben ser expresamente prohibidos por la ley.

El reporte señala que el débil marco legal con que se rige esta propaganda es un problema a escala regional, lo cual favorece prácticas indebidas: los mecanismos de censura indirecta suelen esconderse detrás del ejercicio legítimo de facultades estatales, muchas de las cuales se ejercen por los funcionarios de manera discrecional (...) En el caso de la distribución de la publicidad oficial se configura un caso de censura indirecta cuando la misma se realiza con fines discriminatorios de acuerdo con la posición editorial.

En México hay al menos 13 iniciativas congeladas en el Congreso de la Unión, amén de que la oferta del presidente Enrique Peña Nieto de regular el gasto gubernamental en propaganda ha sido una promesa incumplida y el desaparecido Pacto por México lo tenía como una de sus prioridades en el compromiso 95, recordó Dupuy, quien alertó sobre la indiferencia real que tienen los partidos por regular este renglón, lo que alienta la discrecionalidad en su ejercicio.

–¿Los gobiernos se benefician de esta ambigüedad legal?

–Medios y gobierno se benefician de cierta manera de esta discrecionalidad, porque al final es una forma de avasallar a la prensa, de tratar de controlarla. Esto limita el contrapeso del famoso cuarto poder y se convierte en una herramienta de control y chantaje, aunque en ocasiones ese chantaje es de ambos lados, o sea que los medios utilizan el poder político que tienen para golpear fuerte a la hora de negociar y es una forma de aumentar su contrato. A veces el chantaje no va en una sola dirección y se torna en una relación perversa que debería ser regulada por la ley.

Dupuy añadió que esta transferencia de recursos está regulada en otros países mediante subvenciones claramente establecidas, sin motivaciones de controlar la línea editorial y a partir del reconocimiento de la importancia de los medios de comunicación en un sistema democrático.

En México, advirtió Juárez, la propaganda gubernamental es uno de los temas ausentes de la regulación. Se intentó regular parcialmente dentro de la reforma electoral de 2007-2008, pero en los hechos nunca se han concluido las leyes secundarias que se desprenden del articulo 134 constitucional, que restringe la difusión personalizada de los gobernantes en la publicidad oficial.

Incluso ni siquiera existe una definición de lo que debe ser la propaganda gubernamental, que bajo esta óptica debería contar con criterios definidos para determinar el tipo de campaña gubernamental, el objetivo y el público al que va dirigido. Nunca sabemos por qué la importancia de realizar una campaña en favor de una reforma energética o algún otro tema, que debería conocerse porque se financia con recursos públicos y, por tanto, los ciudadanos tendrían que estar enterados de las motivaciones del gasto publicitario.

Se debe transparentar su uso desde la planeación, las motivaciones del gasto en comunicación social e incluso la formación de un comité ciudadano que se involucrara. No soy de los que piensan que el gobierno se debería tapar la boca, pero realmente que se diseñen campañas informativas con un sentido de rendición de cuentas, sobre lo cual estamos muy lejos.