Los agujeros negros
de la reforma hacendaria

Mariana Carmona Ambriz
Investigadora y consultora para la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social, AC

FOTO: Carlos Ramos Mamahua / La Jornada

La reforma hacendaria aprobada en noviembre pasado fue calificada por expertos como una miscelánea fiscal. ¿Por qué darle un calificativo peyorativo a la búsqueda por mejorar la capacidad recaudatoria del Estado? La respuesta que yo encuentro es porque una reforma hacendaria debe involucrar mecanismos eficaces, tanto del lado del ingreso como del gasto público y garantizar que el destino del mismo se dé en los proyectos con la mayor rentabilidad social. Desafortunadamente, sólo se dio incremento de impuestos sin imbricar elementos obligatorios de transparencia, contabilidad gubernamental, evaluación de desempeño y rendición de cuentas a las decisiones de gasto, para cualquier nivel de gobierno. En otras palabras: es una miscelánea fiscal porque no hay nada que premie o castigue las buenas y malas prácticas en el ejercicio del gasto público.

Así, diversos aspectos de esta reforma quedan sujetos a escrutinio ya que, aunque se eliminaron regímenes especiales que permitían la elusión de empresas grandes incluyendo algunas del sector primario, también es cierto que los sectores cautivos –como los asalariados- pagarán más impuestos, sin que por otra parte se haya hecho lo necesario para incorporar al 64 por ciento que vive en la economía informal. Asimismo, porque es una política fiscal que se instrumentará en un contexto de nulo crecimiento económico, contracción del consumo y precariedad en los ingresos y, pese a esto, se solicita transferir más recursos del sector privado al público.

Más aún, porque fue infame que como parte de las justificaciones para el incremento de la tasa al impuesto sobre la renta, se argumentara que sólo uno por ciento de la población caería en el supuesto de ingresos superiores a los 40 mil pesos mensuales, cuando esto debe ser motivo de oprobio, porque evidencia la abominable desigualdad del ingreso y la incapacidad que han tenido los gobiernos mexicanos para incrementar la riqueza nacional y que ésta se distribuya equitativamente.

Análisis más, análisis menos, para 2014, el gobierno federal, estados y municipios tendrán ingresos por 4.47 billones de pesos y la pregunta es: ¿cómo se van a gastar ingentes recursos? Y aquí el panorama se torna nebuloso, porque, como sociedad, no hemos entendido que el problema del sector público no es la falta de recursos, sino quizá su abundancia, la cual alienta el dispendio y la ineficiencia, aunado a una inexistente rendición de cuentas en donde no importa lo mal que se gaste porque la racionalidad burocrática es: “gastarlo todo para que el próximo año no lo recorten y quizá hasta lo aumenten”.

Para muestra un botón: el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) que en 2014 tendrá 338.7 mil millones de pesos y desde hace más de una década incrementa su presupuesto real año con año. ¡A pesar de esto, el PEC no ha logrado reducir la pobreza rural que prevalece en 16.7 millones de personas!

La realidad es que si se sigue gastando como hasta ahora, no logrará bajar la pobreza ni en un siglo, porque la reforma hacendaria no rellenó los agujeros negros para la rendición de cuentas, con amenazas creíbles, para que un funcionario público, del nivel que sea, no tome malas decisiones, ni siquiera con sus pensamientos. Y no rellenó esos agujeros a pesar de contar con las instituciones necesarias y que sólo hacía falta facultarlas para operar coordinadamente, a saber: el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) y las evaluaciones de impacto vinculadas a las decisiones presupuestarias; la Auditoría Superior de la Federación (ASF), para revisar el ejercicio físico-financiero, y la Secretaría de la Función Pública (SFP), para remitir a las autoridades a quienes cometan actos de corrupción. Tampoco se dieron mecanismos para que los programas lleguen a quien los necesita mediante el estableciendo de garantías para el acceso equitativo a subsidios y financiamientos públicos.

Regresando al caso del campo mexicano, los campesinos y pequeños productores llanamente no acceden a los subsidios, excepto a las transferencias al ingreso. Sin entrar en temas escabrosos de cuotas a organizaciones por color, basta con irse a lo más sencillo: ¿acaso son accesibles y prácticas las reglas de operación de los programas de la Secretaría de Agricultura? Habría que cursar, por lo menos, un diplomado antes de poder entender ese inextricable cúmulo de costos de transacción. Ahora imaginemos un campesino, con primaria incompleta, intentando hacerse de apoyos para asistencia técnica, capacitación, paquetes tecnológicos y esquemas de comercialización…

Por estas y otras razones, la reforma hacendaria dejó pasar la oportunidad para romper las causas estructurales de nuestra mala hacienda pública. Ahora, es deber de la ciudadanía empujar estos cambios y no quitar el dedo del renglón hasta tener transparencia absoluta sobre el uso de los recursos públicos, porque como me lo repetía un antiguo profesor en la universidad: el Estado somos Todos.

Crecimiento constante del
programa especial concurrente

FOTO: Archivo de Proyectos

Lourdes Rudiño

Para el 2014, el Congreso aprobó un monto 338 mil 670.9 millones de pesos al Presupuesto Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC), que involucra recursos de 18 ramos, entre ellos 13 secretarías de Estado, y más de 150 acciones y programas de gobierno. En términos nominales, esto significa un aumento de 7.93 por ciento, o sea de 24 mil 881.1 millones de pesos respecto del PEC de 2013, que fue de 313 mil 789.8 millones.

El recurso aprobado avanza en la línea ascendente que ha seguido el PEC desde que se estableció como estructura dentro del presupuesto federal, a partir de definiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). En 2003 el PEC sumó 116 mil 122 millones de pesos.

Del PEC 2014, destaca el hecho de que –a diferencia de años previos,- la propuesta del Ejecutivo, de 326 mil 18.7 millones de pesos, resultó superior al monto del PEC del año previo, lo cual, según expresiones de algunos analistas mencionados por la prensa diaria, fue positivo pues evitó prácticas inadecuadas, como el hecho de que la Cámara de Diputados corregía al alza, de manera improvisada e incorporando gastos en “programas de dudosa efectividad”, según un análisis del Grupo Consultores en Mercados Agrícolas citado por El Financiero.

Las vertientes y ramos en los que el PEC 2014 presenta los mayores incrementos respecto de 2013 son: Infraestructura en el medio rural, con 11.27 por ciento; Medio ambiente y recursos naturales, con un 32.9; Trabajo y previsión social, con un 40 por ciento; Educación, con un 16.2, y Turismo, con un 15.31 por ciento.

Pero históricamente, la vertiente del PEC que más recursos recibió hasta 2009 fue la de Competitividad, y después estaban, en ese orden, Infraestructura y Social. A partir de 2010 eso cambió. Ese año Infraestructura se colocó en primer lugar y a partir de 2011 es la vertiente Social la que está a la cabeza. Ello ha generado críticas en el sentido de que hay desequilibrios entre los programas asistenciales y los de apoyo productivo (implicados en la vertiente de Competitividad).

En el PEC 2014 la vertiente Social cuenta con 92 mil 612.4 millones de pesos (arriba de los 87 mil 752.4 millones de 2013 y de los 12 mil 749 millones de 2003); la de Infraestructura cuenta con 70 mil 263.7 millones (sobre los 63 mil 144.8 de 2013 y los 16 mil 56 millones de 2003), y la de Competitividad tiene asignados para 2014 un total de 62 mil millones de pesos (en comparación con 58 mil 228 millones de 2013 y con 30 mil 629 millones de 2003).

Las otras vertientes del PEC son la Financiera, con tres mil 121 millones de pesos para 2014; la de Medio ambiente, con 14 mil 855.7 millones; la Educativa, con 35 mil, 609.5 millones; la Laboral, con mil 125.6 millones; la de Salud, con 47 mil 231.1 millones; la Agraria, con mil 308.1 millones, y la Administrativa, con diez mil 543.3 millones de pesos.

Análisis elaborados por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) destacan el hecho de que dentro de estas vertientes seis grandes programas absorben el 88 por ciento de todo el PEC 2014. Son el Programa de Infraestructura en el medio rural, con 70 mil 263.7 millones de pesos; el de Atención a la pobreza en el medio rural, con 58 mil 886.3 millones; el programa de Fomento a la inversión y productividad, con 52 mil 411.4 millones; el Programa de atención a las condiciones de salud en el medio rural, con 47 mil 231.1 millones; el Programa de educación e investigación, con 35 mil 609.5 millones, y el Programa de derecho a la alimentación, con 33 mil 726.1 millones de pesos.

De las dependencias participantes en el PEC, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) es la que obtiene el mayor monto. La asignación con que cuenta en el PEC 2014 es de 82 mil 901.3 millones, esto es 24.4 por ciento de todo el PEC.

Destaca que en su propuesta de PEC 2014 el Ejecutivo planteó tres nuevos programas dentro de la Sagarpa, en línea con el concepto anunciado por el presidente Enrique Peña Nieto el cuatro de noviembre pasado en Nayarit, de “Un nuevo campo para México”, cuyo objetivo, dijo, es elevar la productividad de los pequeños productores y darles acceso a más fertilizantes y semillas, por medio de varias estrategias, pero destacando los “agroparques” y “clusters”.

Sin embargo, la Cámara de Diputados decidió bajar los montos propuestos por Ejecutivo en dos de esos programas. El primero, dentro del rubro de Productividad y competitividad agroalimentaria, es el Sistema Nacional de Agroparques, donde el Ejecutivo solicitó mil 154.3 millones de pesos y se le autorizaron mil 74.3 millones; el segundo, dentro del rubro Integral de desarrollo rural, es el programa de Agricultura familiar, periurbana y de traspatio, con donde tanto la propuesta como lo autorizado suma 482.6 millones, y el tercero, dentro del rubro de Fomento a la agricultura, es el programa Desarrollo de cluster agroalimentario, para el cual el Ejecutivo pidió 977.7 millones de pesos y el monto autorizado por el Congreso fue 56.3 por ciento menor, de 427.3 millones de pesos.

Por otro lado, en el PEC se realizó un ajuste en los grandes rubros que contiene. En el 2013 éstos sumaban 15; en 2014 son 14, pues surgió un nuevo rubro-programa: Programa de comercialización y desarrollo de mercados, y a cambio desaparecieron Procampo productivo y Programa de desarrollo de mercados agropecuarios y pesqueros e información, y cambió de nombre el Programa de apoyo a la inversión en equipamiento e infraestructura; ahora se llama Programa de fomento a la inversión y productividad.

Fuera de eso los demás rubros quedaron igual: Programa de financiamiento y aseguramiento al medio rural; Programa de prevención y manejo de riesgos; Programa de desarrollo de capacidades, innovación tecnológica y extensionismo; Programa de sustentabilidad de los recursos naturales; Programa de educación e investigación; Programa de mejoramiento de condiciones laborales en el medio rural; Programa de atención a la pobreza en el medio rural; Programa de derecho a la alimentación; Programa de infraestructura en el medio rural, Programa de atención a las condiciones de salud en el medio rural; Programa para la atención de aspectos agrarios, y Gastos administrativos.

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