Informe de Rimisp

Políticas rurales contribuyen
a la desigualdad entre regiones

FOTO: Archivo de Proyectos

Las políticas agropecuaria y rural vigentes en México –puestas en marcha a partir de los años 90s– carecen de un enfoque territorial; implican una alta concentración de apoyos productivos en los estados del norte, y han tenido como principal efecto negativo el incremento de la desigualdad en el ingreso de las familias y también en indicadores básicos como educación y salud, afirma el Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad, elaborado por Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural.

De acuerdo con el documento de Rimisp, “los efectos específicos de las políticas públicas sobre el ingreso han dado lugar a situaciones muy discordantes: mientras el PIB per cápita medio de los diez municipios más ricos de México es de 32 mil 719 dólares, el de los municipios más pobres es de sólo 603, y la escolaridad media de la población en edad laboral (de 15 a 64 años) varía desde 14 años en la delegación Benito Juárez, del Distrito Federal, hasta 2.3 años en Cochoapan, Guerrero”.

Además, con una tasa de analfabetismo de 6.8 por ciento promedio nacional y 13.9 municipal, las diferencias territoriales son importantes: la tasa urbana de analfabetismo es de 4.3 por ciento; la rural de 15.6 por ciento, y a nivel de municipios, 41 registran menos de dos por ciento, pero hay 38 con una tasa mayor a 40 por ciento.

Y resalta un dato definitivo: cerca de 60 por ciento de los pobres extremos del país radican en localidades rurales y la tendencia se mantiene invariable desde hace dos décadas.

El Informe subraya que las brechas existentes entre municipios y localidades del país son comparables a las que se observan entre los países más pobres y los más ricos del mundo. “Igual que en el resto de América Latina, en México existen municipios que podrían perfectamente ser parte de cualquier país de Europa y al mismo tiempo hay otros que podrían corresponder a Burkina Faso”, dijo Julio Berdegué, investigador de Rimisp, en la presentación del Informe, la cual ocurrió en la Ciudad de México, a fines de abril pasado.

Editado en un libro, el reporte cuenta con indicadores para cada uno los alrededor de nueve mil municipios de diez países –México, El Salvador, Brasil, Nicaragua, Bolivia, Guatemala, Colombia, Ecuador, Perú y Chile– con una base de cifras oficiales de encuestas, censos y otros documentos, que abarcan las dimensiones educación, salud, dinamismo económico y empleo, ingreso y pobreza, seguridad ciudadana y género. Todo esto, disponible en la página www.informelatinoamericano.org, ofrece la posibilidad de hacer gráficas y cuadros comparativos a nivel interno de cada país.

Según el documento, en el pasado, en México y en muchos otros países la desigualdad del ingreso rural había sido menor a la urbana. “Sin embargo, en la última década se observa que mientras la desigualdad del ingreso nacional y urbano se ha reducido, la desigualdad rural tiende al alza”, y no sólo persisten desigualdades extremas entre los municipios del país en el ingreso de las familias, sino también en los indicadores básicos de educación y salud, “lo cual llama la atención debido a que estos ámbitos son precisamente objeto de los principales programas de desarrollo social”.

Afirma que el gasto público agropecuario en México presenta un doble desperdicio de recursos, uno de tipo distributivo y otro económico, pues los apoyos productivos dejan fuera a las poblaciones que mayor uso podrían hacer de ellos por las restricciones que enfrentan, y se concentran en productores que por su escala, riqueza y cercanía física a los mercados, podrían prescindir de ellos sin arriesgar su capacidad productiva.

Precisa que las políticas rurales que se aplican desde los 90s se caracterizan por su dualidad: por un lado implican programas de gasto social innovadores focalizados en los más pobres, y por otro, apoyos agrícolas que no son accesibles para los productores más pobres, pues se concentran en los estados con mayor producción agrícola.

“Los mayores gastos en programas de desarrollo rural los concentran Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Jalisco y Chihuahua, los estados más ricos del país. Los mayores gastos de Procampo y de los programas de atención de problemas estructurales tienen como beneficiarios a esos mismos estados”. Aunque estos estados representan una proporción pequeña del empleo rural, pues son principalmente productores de granos en grandes extensiones, con alta intensidad de capital más que de mano de obra, la concentración de los subsidios es justificada por el gobierno con la idea de que así se incide en favor del empleo y de la economía sectorial. Los estados pobres son los que generan más empleo agrícola y sin embargo son menospreciados en la entrega de estos subsidios.

El Informe reconoce que las desigualdades vienen del pasado, pero hoy prevalecen. Indica que a pesar del importante proceso redistributivo realizado desde la Revolución de 1910 hasta principios de los 90s –con la entrega de más de cien millones de hectáreas, esto es la mitad de la tierra agrícola del país, a 3.8 millones de productores–, en el campo prevalecen extremas desigualdades territoriales entre los estados del norte y del sur y entre los productores de subsistencia y los comerciales.

Ello, debido a que los apoyos e inversiones se han concentrado mayoritariamente desde el principio en los grandes productores comerciales del norte, lo que provocó que los ejidatarios minifundistas y lo campesinos de subsistencia en el centro y sur quedaran comparativamente relegados.

El Procampo, Alianza para el Campo, Programa de Empleo Temporal, Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) y Oportunidades (antes Progresa) son analizados en el Informe, en sus efectos progresivos o regresivos.

El documento señala que no se puede inferir que la mayor desigualdad rural se sea directamente atribuible a los programas, pero es un hecho que a pesar del aumento del gasto público dirigido al sector rural (del orden de 240 por ciento en la década reciente), prevalecen las desigualdades territoriales extremas. Asimismo, si bien el gasto social en programas como Oportunidades es congruente con la distribución rural de la pobreza, por otro lado el gasto en bienes públicos y apoyos directos a los agroproductores sigue muy de cerca a la distribución del Producto Interno Bruto Agrícola (PIBA) que no está correlacionada en absoluto con la pobreza.

“Los efectos específicos de las políticas públicas sobre el ingreso han dado lugar a situaciones tan discordantes como las siguientes: mientras el PIB per cápita medio de los diez municipios más ricos de México es de 32 mil 719 dólares, el de los municipios más pobres es de sólo 63. En educación, la escolaridad media de la población en edad laboral (de 15 a 64 años) variaba desde 14 años en la delegación Benito Juárez, del DF, hasta 2.3 años en Cochoapan, Guerrero). Y el sesgo étnico es relevante. La población indígena concentrada en los municipios rezagados representa seis veces más que la existente en municipios con brechas positivas”, señala el reporte de Rimisp, centro cuya sede es Santiago, Chile.

La revisión que hace el Informe de las políticas rurales de México se da en un contexto de análisis de políticas sectoriales de otros países (la educacional en Chile y el programa Bono de Desarrollo Humano en Ecuador), y llega a varias conclusiones:

“Las políticas sectoriales no son neutras ante la desigualdad territorial, pues una misma política puede contribuir al desarrollo de un territorio, no tener mucho impacto en otro y afectar negativamente a un tercero (…) las políticas diseñadas con propósitos sectoriales pueden tener resultados agregados positivos, pero cuando se analizan de forma desagregada, se revelan importantes desigualdades en sus resultados e impactos (…)”.

Asimismo, y en particular respecto de la política sectorial rural de México, concluye, “la ausencia de una planificación y evaluación que considere la incidencia territorial del conjunto de programas de desarrollo rural resulta contraproducente (…) No existe una distribución del gasto público adecuada en relación con la distribución de la necesidades y activos de la población y los productores agrícolas y su evolución con el tiempo (…) El hecho e que existan brechas económicas y sociales amplias entre el sector rural y urbano, pero también al interior del sector rural, entre estados, municipios y localidades, da cuenta de patrones diferenciados de desarrollo económico que no han sido corregidos y en algunos casos han sido profundizados por la incidencia territorial diferencial de los programas de desarrollo en cuestión”.

Otras conclusiones son: A) La concentración que se observa en los programas de desarrollo ha contribuido a limitar el proceso redistributivo y, de este modo, a profundizar la dualidad del campo en México. B) Asumir un enfoque territorial (hoy ausente) en la asignación de recursos para el campo podría permitir tener un control más efectivo de la incidencia de las políticas públicas en el nivel regional. C) De no modificarse este modelo de política pública, el impacto diferencial determinado por la unidad territorial, se hallará vinculado a una lógica de reproducción de la pobreza sostenida por las propias deficiencias de política pública en cuestión (LER).