Los recursos públicos para el campo en méxico
A la vanguardia en montos; a la zaga en resultados

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Luis Gómez Oliver

El desarrollo agrícola de México aparece a la zaga de los países de América Latina (AL) En términos absolutos su tasa de crecimiento en la década pasada (2.1 por ciento anual) solamente fue superior a la de Haití, Cuba y Colombia. Resultó inferior al progreso alcanzado por los otros 16 países de la región.

Asimismo, la agricultura mexicana está sumamente atrasada respecto del nivel general de desarrollo económico nacional. La productividad por persona ocupada en el agro, respecto del promedio en todos los sectores, es de apenas 20 por ciento. Esta es, de lejos, la relación más polarizada entre todos los países latinoamericanos.

Por ello, es paradójico que México sea uno de los países de AL que destina mayores recursos públicos al medio rural.

Según datos a finales de la década pasada, el gasto público rural por poblador rural en México es el más elevado en la región, con excepción de Uruguay. Es 90 por ciento superior al de Brasil y más del doble respecto de todos los demás países considerados en el estudio (en total 18). Asimismo, la proporción del gasto público rural dentro del total del gasto público es superior a la de todos los países sudamericanos.

El gasto público rural en México se duplicó sobradamente en términos reales en los diez años recientes. En pesos de 2010, subió de 123 mil millones en 2001 a 269 mil millones en 2010. Y lo aprobado para 2011 suma 295 mil millones de pesos, equivalente a 283 mil millones en pesos de 2010.

En términos per cápita el incremento es semejante ya que en este periodo la población rural se mantuvo constante. En 2001 el gasto promedio por habitante rural (en pesos de 2010) fue de cuatro mil 974 y en 2010 llegó a 10 mil 790 (incremento real de 117 por ciento). A precios actuales, el gasto público que se destina al medio rural significaría que en todas las comunidades rurales del país cada familia podría recibir casi de 50 mil pesos anuales, algo así como ¡cuatro mil mensuales en cobertura universal!

Para explicar por qué los importantes recursos canalizados no logran mejores resultados, se realizó un análisis sobre el gasto público rural (GPR) en México estableciendo clasificaciones con dos criterios diferentes: uno, si el gasto se da por medio de bienes públicos o de bienes privados, y dos, según la finalidad, social o productiva. El cruce de ambos criterios da cuatro categorías a las que se suma una quinta que se refiere al gasto operativo y administrativo (incluyendo el gasto en instituciones de educación agrícola superior) la que se definió como gasto de fomento productivo indirecto.

Actualmente, la mayor parte del gasto público rural consiste en gasto de beneficio social. Se destina a aliviar la pobreza, compensar desventajas de grupos de población marginados y favorecer el acceso al consumo indispensable de la población pobre. El gasto se está concentrando más en el alivio de las urgencias sociales que en la reducción de los factores que las causan o en el aumento de capacidades para resolverlas de una manera autónoma.

Esa distribución del gasto público rural muestra que el monto de recursos para bienes públicos de fomento productivo significa una parte bastante menor dentro del total (alrededor de 16 por ciento). Sin embargo, es en esta categoría donde está el grueso de las acciones para resolver los problemas estructurales del agro.

Entre otros conceptos relevantes, la categoría de “bienes públicos de fomento productivo” incluye los programas para el desarrollo de infraestructura física y productiva (caminos rurales, comunicaciones, transporte, almacenamiento, irrigación, etcétera); los orientados a apoyar la recuperación y el uso sostenible de los recursos naturales, y los que apoyan la ampliación del capital tecnológico y de capacidades, así como el desarrollo de sistemas de comercialización y el incremento del capital social.

Los apoyos en “bienes privados de fomento productivo” pueden ser útiles cuando son únicos o temporales y permitan cambios en el sistema de producción. Por ejemplo, cuando dan origen a cambios en la actividad o en el rubro productivo, en la tecnología, en la escala de producción o en la inserción en el mercado. En los pequeños productores esto puede lograrse con recursos relativamente reducidos. Sin embargo, cuando esto es dirigido a productores medianos o grandes, generalmente significa la mera sustitución de gasto de inversión público por gasto privado, con la consecuente ventaja personal, pero sin cambio real en las capacidades de producción.

Los inconvenientes más serios de los programas con este último rubro de apoyos se presentan en los que afectan las condiciones de mercado, sea por apoyos relativamente permanentes a los precios de los productos, o por subsidios a los insumos y bienes de capital. La justificación para estos programas suele provenir de la intención de compensar distorsiones en los mercados internacionales agropecuarios o, en general, en la formación de precios. Tales mercados están lejos de la competencia pura y perfecta, pero la política agrícola debe ser realista y ajustar el funcionamiento del mercado nacional a dichas condiciones, sin pretender corregir, con presupuesto nacional, las distorsiones provocadas por los elevados subsidios en los países desarrollados, lo que llevaría a una competencia entre tesorerías, altamente inconveniente para México y muy ineficiente para impulsar el desarrollo rural.

Los programas que afectan los precios relativos son altamente inequitativos, porque benefician más al que más produce, al que más vende o a quien utiliza la mayor cantidad de insumos.

Una gran parte del gasto en bienes privados de los programas de fomento es capturado por los agricultores más solventes. En cambio, dentro de la economía de la población rural pobre las posibilidades de desarrollo productivo son muy estrechas y difícilmente identificables con proyectos rentables en sí mismos. A eso se agrega su escasa capacidad para participar en el cofinanciamiento de los apoyos, lo cual los margina de los programas de fomento productivo.

La política de desarrollo rural y agroalimentario se reduce a los programas de gasto fiscal; no existe una visión consensuada de la vía para la transformación productiva del medio rural ni para la seguridad agroalimentaria, ni hay un eje ordenador que dé coherencia a las acciones de los diferentes agentes, públicos y privados.

En ausencia de un poderoso programa de inversiones orientado a promover la transformación productiva del medio rural, los programas de beneficio social se convierten en meros paliativos temporales, generadores de dependencia y susceptibles al clientelismo partidario, sin capacidad para garantizar, de manera permanente y progresiva, el bienestar de la población rural.

Los problemas estructurales no pueden ser considerados en el marco de asignaciones presupuestales anuales. Su identificación y la de las respuestas o soluciones posibles requiere de planteamientos y análisis de largo plazo. La falta de una política de Estado de visión de largo plazo y la ausencia de una alianza público-privada para impulsar una estrategia de desarrollo consensuada implican que los problemas estructurales resultan invisibles o minimizados dentro de las prioridades del gasto público rural.

La política de desarrollo rural y agroalimentario debería comprender, por una parte, un programa de largo plazo para mejorar la educación y la capacidad productiva de la población rural, así como un poderoso programa de inversiones para mejorar la infraestructura física, los servicios y las condiciones de vida de esta población, a fin de reducir el enorme grado actual de marginación; por otra parte, un desarrollo institucional, que reconozca la importancia del trabajo asalariado en el campo, generando un marco regulatorio y operacional del mercado laboral, para lograr un funcionamiento eficiente, estable y equitativo del mercado de trabajo, que tome en cuenta las particularidades del empleo rural. Debería incluir, asimismo la generación de alianzas para una acelerada integración vertical y una comercialización más eficiente; el desarrollo de sistemas financieros rurales (ahorro, crédito y seguro); el reconocimiento y manejo económico, eficiente y equitativo de los derechos de propiedad (tierra, agua, recursos forestales, cuotas de pesca, biodiversidad, patentes tecnológicas), incluyendo la definición de instrumentos (contratos y otros) para el cumplimiento de la ley y para garantizar la sustentabilidad ambiental del desarrollo rural.

Es fundamental que la entidad responsable de reducir la marginalidad rural sea distinta a la que tiene las responsabilidades del desarrollo agrícola sectorial. Ningún programa sectorial podría asumir el desafío de eliminar la pobreza rural. El marco institucional de la entidad responsable del desarrollo rural no es sectorial, sino regional (macro-regiones), con operación altamente participativa y plurisectorial en ámbitos micro-regionales.

Doctor en Economía, Profesor en la Facultad de Economía de la UNAM. Consultor internacional de la FAO y de otros organismos internacionales. Secretario Ejecutivo de AGROANÁLISIS, AC

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Diálogo rural en Ecuador, apuesta al buen vivir

Manuel Chiriboga

En el Ecuador, el buen vivir rural, la soberanía alimentaria, el apoyo a la agricultura familiar y la agroecología son temas que se han incorporado en la opinión pública en los tiempos recientes, como elementos básicos vinculados al desarrollo rural.

Desde la esfera de gobierno se ha diseñado el Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir, con el que se busca responder a estos sentidos comunes en la opinión pública y al nuevo marco legal (artículo 280 de la Constitución vigente). Éste define como objetivo básico de la estrategia de desarrollo del país el buen vivir o Sumak Kawsay. En función de ello propone que las políticas, los programas y proyectos públicos y la programación y ejecución presupuestaria sean acordes al Plan Nacional del Desarrollo.

Sin embargo, ¿se está traduciendo esto en cambios en el día a día de la población rural?

La realidad del mundo rural en el Ecuador. Lo rural está asociado en Ecuador con pobreza; según las más recientes estadísticas nacionales, 55 por ciento de quienes viven fuera de los centros urbanos son pobres, mientras que en las ciudades ese porcentaje es de 22.3. De hecho, 70 por ciento de pobres son rurales.

La pobreza en las zonas rurales es más dura: 25.3 por ciento de los pobres no tienen ingresos suficientes para asegurar la canasta alimenticia básica (viven en la indigencia) y 58 por ciento tiene sus necesidades básicas insatisfechas. Además, los pobres son proporcionalmente más en hogares cuyos jefes son mujeres y/o indígenas, tienen familias más numerosas, han completado un menor número de años de escolaridad y se dedican a la agricultura.

Otros datos oficiales revelan que la pobreza rural se redujo de 82 por ciento en 2000 a 53 por ciento en 2010. En un reciente informe, Los cien logros de la revolución ciudadana, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) señaló que la pobreza rural disminuyó en siete puntos, de 60 a 53 por ciento, entre 2007 y 2010, lo que representa, según las autoridades, que más de medio millón de ecuatorianos han salido de la pobreza. Estas cifras positivas no han estado exentas de críticas.

Los críticos del régimen indican que la reducción se debe en buena parte a transferencias condicionadas, por medio del Bono de Desarrollo Humano, pero no reflejan mejora en los ingresos percibidos por los hogares rurales.

Uno de los objetivos del Grupo Diálogo Rural Ecuador (GDR Ecuador) es lograr que en estos territorios el gobierno lleve un programa articulado y coherente de inversión social que incluya transferencias como el Bono de Desarrollo Humano, que se implementa actualmente para alrededor de un millón 800 mil personas.

Además, el GDR Ecuador –donde confluyen representantes de la academia y de organizaciones sociales, así como autoridades públicas del ámbito agrícola y de desarrollo social– pretende ser un espacio de reflexión sobre las implicaciones del mundo rural y ha buscado constituirse en un foro de diálogo entre los diversos grupos relacionados al tema rural; allí sus posiciones pueden ser analizadas y discutidas y es viable llegar a consensos y acuerdos, que sustenten propuestas y políticas.

Para fortalecer ese diálogo, se viene trabajando en cuatro grandes áreas: estrategia y políticas para el Buen Vivir Rural, dinámicas de los mercados laborales rurales, nuevas perspectivas de apoyo a la agricultura familiar y cómo generar mejoras en la implementación de programas públicos para el desarrollo rural.

Esfuerzos en medio de la heterogeneidad. El esfuerzo más importante se ha centrado en adecuar el concepto del Buen Vivir Rural a la diversidad territorial del país. A pesar de ser un país pequeño, Ecuador es muy heterogéneo, como resultado de los procesos de ocupación del territorio a lo largo de varios siglos; de la adecuación de esta ocupación a la geografía y a los diferentes contextos ambientales, y de la construcción conflictiva de relaciones entre actores. Por tanto, la visión normativa de políticas públicas debe adaptarse a esas realidades.

Uno de los esfuerzos del GDR ha sido justamente sobre la base de un conjunto de estudios de Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural que plantean delimitar esos territorios y muy especialmente aquellos donde se concentra el mayor número de pobres del país.

En un esfuerzo conjunto entre los integrantes del GDR, se ha identificado diez territorios, donde se considera que se pueden desarrollar una estrategia de desarrollo territorial para el Buen Vivir Rural; ésta se basa en una articulación y complementariedad entre las políticas públicas con las dinámicas territoriales, tal como ellas son expresadas por los actores diversos que viven en los territorios seleccionados.

La estrategia no sólo busca una aproximación integral y coherente de las políticas públicas hacia esos territorios, sino fundamentalmente empoderar a los actores territoriales para que ellos diseñen sus estrategias de largo plazo para el desarrollo territorial. Un elemento básico de la propuesta es el establecimiento de comités de desarrollo territorial, donde participen los actores fundamentales del territorio y definan objetivos de mediano y largo alcance, así como los planes y programas territoriales que permitan su ejecución.

En última instancia, de lo que se trata es que en el marco de la nueva Constitución y del Plan Nacional de Desarrollo y de sus objetivos del Buen Vivir y de Soberanía Alimentaria, sea la población misma la que defina los mejores caminos para salir adelante.

Secretario Técnico del GDR Ecuador, del Proyecto Conocimiento y Cambio en Pobreza Rural y Desarrollo