Brasil

Las políticas de comercialización y abasto de alimentos

Sílvio Isoppo Porto

En la década de los 90s, periodo de neoliberalismo, fueron privatizadas –en especial en los países en desarrollo– una serie de estructuras gubernamentales, en respuesta a planteamientos de agencias multilaterales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que argumentaban que ya no era más papel del Estado intervenir en la economía.

En el caso de Brasil se sabe muy bien que este proceso inició con el gobierno de Fernando Color. La Compañía Nacional de Abastecimiento (Conab) surgió en 1991 a partir de la fusión de las compañías de Financiamiento de la Producción (CFP), Brasileña de Almacenamiento (Cibrazem) y Brasileña de Alimentos (Cobal), lo cual implicó un profundo cambio en la estructura y las atribuciones; desactivó una serie de unidades almacenadoras, de abastecimiento y comercialización, y despidió a un número significativo de empleados y funcionarios.

Inmediatamente después, en los gobiernos de Fernando Hernique Cardoso (1995-99 y 1999-2003), fueron privatizadas empresas públicas en las áreas estratégicas de energía, minería, siderurgia, infraestructura, telecomunicaciones, sistema financiero (privatizaron una gran mayoría de los bancos del Estado), abastecimiento, alimentación y almacenamiento, entre otras.

A finales de 2002, la Conab se encontraba en una lista de empresas privatizables. Felizmente, gracias a la comprensión de su papel estratégico por parte del propio presidente Luiz Inácio Lula da Silva –que inició su gobierno en 2003– se negoció con un equipo de transición que se borrara de esa lista, lo que ocurrió al finalizar de diciembre de aquel año.

A partir de 2003, en el contexto de la estrategia Hambre Cero, la Conab asumió importantes responsabilidades: a) regular los precios agrícolas, sobre todo los de productos básicos y de los procedentes de la agricultura familiar y de los asentamientos de la reforma agraria; b) rearticular las intervenciones del mercado agrícola brasileño, a fin de regular la disponibilidad de granos (en especial arroz, maíz, frijol y trigo) a partir de la formación de reservas estratégicas bajo el dominio del gobierno federal; c) ampliar la asistencia a las poblaciones con vulnerabilidad alimentaria, principalmente las familias pendientes de atención en el proceso de reforma agraria, los pueblos indígenas, las comunidades quilombolas (descendientes de esclavos negros) y los afectados por catástrofes climáticas.

Para asegurar un foro de concertación política, el gobierno federal recreó un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Consea) en febrero de 2003. La Conab participó activamente en este consejo, como representante del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (MAPA, por sus siglas en portugués); allí encontró un espacio para discutir y redefinir su papel en el contexto de la política agrícola, de abastecimiento y de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.

Una de las primeras propuestas del Consea fue establecer un Plan de Cosecha para los beneficiarios del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf), que debería ser lanzado en 2003, con bases para su ejecución en 2003-04. Este plan agrícola debía estructurarse con tres líneas estratégicas: la reformulación y ampliación del Pronaf e implantación del seguro agrícola; la aplicación de un nuevo sistema de asistencia técnica y extensión rural, y la creación de una política de comercialización que atendiera las especificidades de los receptores del Pronaf.

La Conab aceptó el desafío de desarrollar ese plan, y constituyó un Grupo Técnico Interministerial (GTI), creado en el ámbito del Consea, para formular una propuesta de aplicación de instrumentos específicos de comercialización de la producción agrícola de los beneficiarios del Pronaf. El GTI fue compuesto por representantes del Instituto de Investigación Económica Aplicada; del MAPA, por medio de la Conab; del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA), y del entonces Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Combate al Hambre, que actualmente es el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS)

A partir de esa iniciativa, se constituyó en la Conab un Grupo de Trabajo (GT), coordinado por este autor, para dar seguimiento a las discusiones y propuestas del GTI, El GT tradujo las propuestas del GTI en un formato operativo, práctico, y resultó así la base para la implantación del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA).

Cabe destacar que, por ley, el PAA tiene como objetivo fomentar la agricultura familiar, e implica acciones vinculadas a la distribución de productos agropecuarios para personas en situación de inseguridad alimentaria y formación de reservas estratégicas. El PAA promueve la compra de cosechas de la agricultura familiar, de asentamientos de la reforma agraria y de pueblos y comunidades tradicionales, sin licitación pública y a precios de mercado.

En esa misma línea, se hizo necesario repensar la Política de Garantía de Precios Mínimos (PGPM), que inició en 2003, cuando las reservas eran escasas (de apenas 462 mil toneladas) y el país era vulnerable a oscilaciones de la oferta, en función de posibles quiebras de la producción y de los precios, por falta de capacidades del gobierno para intervenir debido a la falta de reservas públicas que regularan ese mercado.

Se actualizaron los precios mínimos de la PGPM, corrigiendo un desfase de la década anterior, y se crearon condiciones para recomponer las reservas públicas, asegurar el estímulo a la producción de granos en nuestro país y regular su abastecimiento.

Multiplicidad biológica y social. Al mismo tiempo que Brasil ocupa un papel destacado en la producción agrícola mundial, por medio de las exportaciones de algunas materias primas, en especial soya, café, carnes y azúcar, es un país que posee una enorme complejidad de biomasa, entre la pampa en el sur; la Amazonía en el norte, o el pantanal denso en el centro-oeste, o las condiciones semiáridas, con una vegetación agreste en el noreste. Y tenemos una representación de la selva virgen atlántica en el litoral brasileño, en el noreste y en el sur del país.

En ese contexto de biodiversidad, hay de la misma forma una fuerte representación social y económica, donde están insertos los productos de expresión regionales, entre ellos los alimentos, las fibras, los aceites y los productos no maderables, provenientes de la agricultura familiar y campesina, de los asentamientos de la reforma agraria, y en especial de los pueblos y las comunidades tradicionales, como los indígenas, los ribereños, los pescadores artesanales y los remanentes de quilombos, entre otros que poseen características sociales, económicas y culturales propias.

Reconociendo las peculiaridades de esos grupos y su enorme fragilidad (pues están ofuscados por la presencia del agronegocio en su entorno, por las grandes distancias que los separan de los centros consumidores y por el bajo nivel de acceso a las políticas públicas), el gobierno federal consideró la necesidad de crear una política propia para los pobres y las comunidades tradicionales (Decreto 6.040, del siete de febrero de 2007.)

El reto era desarrollar instrumentos que permitieran la comercialización de la producción de estos grupos. Así, a partir del Decreto 6.040, y después de un largo debate entre los representantes de varios ministerios (el de Medio Ambiente, MDS y MDA), la Conab y la Casa Civil, se llegó a la conclusión de que la forma más rápida para atender esta demanda sería reforzar el PAA con la adquisición de cosechas de los pobres y las comunidades e incluir los no maderables, con la denominación de “productos de la sociobiodiversidad” (como caucho, castaña y fibra de palma) en el PGPM. Esta parte de la política se llamó PGPMbio.

Con estas acciones el gobierno federal quiere garantizar alternativas económicas y transferencia de ingresos para los pobres y comunidades tradicionales (presentes en 43 municipios del “arco de la deforestación”, en la región amazónica).

El Programa de Adquisición de Alimentos ha significado para la Conab más que un programa de comercialización; sirvió como una estrategia para reorganizar la actuación de esta compañía. Se ha logrado comprender, por medio del PAA, la complejidad de la producción de la agricultura familiar y de los pueblos y las comunidades tradicionales, y se respetan las diferentes formas de organización.

Las discusiones y acuerdos en torno al PAA entre los diversos ministerios y los consejos de seguridad alimentaria y nutricional (federal, estatales y municipales), así como con los movimientos sociales, han legitimado este programa y eso se evidencia con un crecimiento de los recursos que se invierten en él y el número de familias que producen alimentos y comercializan por medio de él. Entre 2003 y 2008 su presupuesto pasó de 81.5 millones de reales a casi 276 millones, y las familias de 41 mil 341 a 91 mil 622.

La producción que adquiere el PAA se destina a la formación de reservas de alimentos del Estado y a atender a las familias en situación de inseguridad alimentaria y nutricional. Además, el PAA paga hasta 30 por ciento sobre el precio de mercado para productos agroecológicos con la intención de fomentar la transición desde el modelo convencional hacia una producción ambientalmente sostenible, asegurando a los consumidores productos con mayor valor biológico y sin contaminación por residuos de agrotóxicos. El volumen de productos agroecológicos adquiridos por el programa es aún pequeño, pero su diversificación es muy importante: implica más de 160 de un universo de más de 300 tipos de productos que entran en el PAA.

Después de seis años de aplicación de la PAA como un instrumento de comercialización agrícola y como un poderoso mecanismo para la asistencia a innumerables personas que padecen seguridad alimentaria, se puede afirmar que ha creado un círculo virtuoso en los circuitos locales de abastecimiento, permitiendo a las organizaciones que producen expandir y diversificar su producción y generando excedentes más allá del programa (lo que ha posibilitado en muchos casos establecer relaciones con el mercado por medio de otros canales de comercialización). Y en el frente de los consumidores, ha permitido una mejoría en cantidad y calidad de alimentos, lo cual refuerza y promueven hábitos de consumo de base regional con mayor valor nutricional.

Por estas virtudes, el gobierno brasileño ha presentado el PAA en el contexto de la cooperación internacional Sur-Sur, especialmente para los países de América Latina y del Caribe, y con los países africanos. Todo esto posibilita la valorización del uso de la biodiversidad y el rescate de hábitos alimentarios propios de las comunidades rurales pobres e indígenas. También permite sustituir alimentos otros países, adquiridos vía grandes compras públicas o donaciones de terceros países.

Director de Dipa / Conab