14 de mayo de 2009     Número 20

Directora General: CARMEN LIRA SAADE
Director Fundador: CARLOS PAYAN VELVER
Suplemento Informativo de La Jornada

Actividades no agropecuarias ganan terreno en el medio rural

  • Los jornaleros, los más susceptibles a permanecer en la pobreza
  • Ingresos escasos se relacionan con bajos niveles de educación

FOTO: Dirk Ingo Franke

El autoempleo y las actividades no agropecuarias han ido ganando espacios en el medio rural de México, a tal grado que entre 1980 y 2002 registraron un aumento de más de 300 por ciento, mientras que las tradicionales actividades agropecuarias se incrementaron sólo en 50 por ciento, reporta un análisis de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el cual resalta que el medio rural muestra además un cambio demográfico significativo, con una disminución considerable de la población con edades inferiores a los 15 años, lo cual derivará en una disminución de la oferta laboral en el sector en el futuro.

El análisis, “El mercado rural laboral en México: caracterización y agenda de investigación”, elaborado por Gerardo Esquivel, consultor de Desarrollo Agrícola de la CEPAL en México, destaca que en general los ingresos rurales son escasos y ello se evidencia en la pobreza que prevalece en el medio rural, pero en años recientes se ha observado “cierta mejoría” derivada precisamente de la creciente diversificación hacia actividades más rentables, sobre todo las no agropecuarias, y también tiene que ver el monto creciente de remesas y los apoyos de programas sociales como Oportunidades.


FOTO: Dirk Ingo Franke

Al respecto, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (Inegi) reporta en su VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 un total de tres millones 227 mil unidades productivas (UP) que reciben ingresos de la producción agropecuaria y forestal.

Esta cifra salta, si se observa que en el Censo Agropecuario 1991, el antecedente del de 2007, se muestra que las UP que reportan “sólo actividad forestal o agropecuaria” suman tres millones 765 mil 384. La comparación sugiere que entre 1991 y 2007 más de 500 mil unidades dejaron de generar productos agropecuarios o en su caso dejaron de percibir ingresos de la actividad.

El documento de la CEPAL destaca la condición de ingresos y salarios escasos. Los salarios pagados en el medio rural, señala, son en su mayoría bajos. El 52.3 por ciento de los trabajadores recibía al cierre de 2007 dos salarios mínimos o menos, 25.4 por ciento entre dos y tres salarios mínimos, 15.18 por ciento entre tres y cinco, y 3.7 por ciento cinco salarios mínimos o más.


FOTO: Jiavier Martín

Jóvenes vulnerables. La estrechez económica tiene efectos sobre todo en la población joven, la cual, dice CEPAL, se caracteriza por falta de oportunidades de acceso a la tierra –a diferencia de la población de mayor edad, que tiene en sus manos este recurso–, y por tanto, tiene restringidas sus posibilidades de producción, y como resultado ha tenido que buscar alternativas laborales como asalariado agropecuario (peón de campo o jornalero) o en algunos casos como trabajador no agropecuario.

“Un grupo importante de jóvenes y adultos jóvenes de estados rurales se han incorporado al mercado laboral rural en condiciones relativamente desventajosas”. Ingresan inicialmente al mercado laboral en actividades agropecuarias sin remuneración alguna y luego buscan contratarse como peones o jornaleros. Estas personas, dice la CEPAL , tienden a mostrar poca mejoría en sus ingresos y son las más susceptibles de permanecer en condiciones de pobreza.

Así, la paradoja es que “la población más joven, no productora (involucrada en actividades ajenas al agro) tiende a tener un mejor nivel de ingresos (aunque quizá no de consumo) que la población mayor por varios factores” asociados a la baja productividad de la tierra, a la orientación de los productores mayores a la producción de cultivos tradicionales (de precio bajo relativo con otros como hortalizas) y a la necesidad de los jóvenes de buscar una mayor diversificación de actividades.

Educación limitada. La situación de escasos ingresos en el agro está relacionada con el nivel de instrucción de la población rural. Los datos de cierre de 2007, muestran que 40.9 por ciento tiene primaria incompleta, 31.2 primaria, 23.02 secundaria completa y 4.78 por ciento educación media y superior.


FOTO: D. P.

En su reflexión sobre los bajos ingresos, el texto de la CEPAL señala que “a pesar de que se han logrado avances importantes en la reducción de la pobreza rural en los últimos años, es necesario profundizar sobre las causas de ésta, sobre las formas de combatirla y sobre el rol de la migración, las remesas y la educación, como mecanismos alternativos para abandonar situaciones de pobreza rural”.

El análisis resalta que el limitado acceso a servicios financieros mínimos en el sector rural tiene implicaciones sobre las decisiones laborales de los trabajadores del sector, ya que esto, aunado a los bajos ingresos que se perciben en este medio, impiden la posibilidad de ahorrar e invertir en oportunidades productivas que podrían traducirse en un mejor ingreso . (LER)

Gasto público rural

Creciente Presupuesto, menguantes resultados


FOTO: Joseph Sorrentino

El Presupuesto Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC) es uno de los elementos críticos en el análisis de cifras del medio rural. Entre 2001 y 2009 sus recursos crecieron en 61.5 por ciento en pesos corrientes, para sumar este año 235 mil 859.2 millones de pesos, y sin embargo resulta común escuchar que es insuficiente y que no repercute en cambios significativos en el desarrollo del sector agropecuario y la población rural.

Incluso la percepción de que los recursos del PEC muestran sesgos que favorecen a los productores y regiones con mejores capacidades y marginan a los campesinos de bajos ingresos, ha llevado a algunos como el Consejo Nacional de Organizaciones Campesinas (CONOC) a romper con la dinámica constante del conjunto de organizaciones campesinas, de pedir cada año más y más presupuestos. A cambio, el CONOC exige un presupuesto con calidad, orientado a favorecer el potencial productivo del país y a fortalecer a los campesinos de pequeña escala.

El PEC incorpora los recursos presupuestarios de las instituciones que tienen que ver con el medio rural –fundamentalmente las secretarías de Agricultura, Desarrollo Social, Medio Ambiente Reforma Agraria y Economía, aunque también Salud, Turismo, Trabajo, Gobernación, Relaciones Exteriores, entre otros– y las consideraciones de que es estructuralmente erróneo se han documentado ya.

Aquí mencionamos el análisis “Apuntes sobre el ejercicio del presupuesto 2007 para el sector rural”, presentado en abril de este año por Héctor Robles Berlanga, del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), de la Cámara de Diputados; información ofrecida por la página web subsidiosalcampo.org.mx, y algunas conclusiones de evaluaciones externas hechas al diseño de programas de la Secretaría de Agricultura (Sagarpa).

El texto de Robles analiza el PEC 2007 desde una perspectiva novedosa: observa cómo se ejerció a nivel municipal y a cuántos y quiénes benefició realmente. Y concluye determinando factores que caracterizan al PEC. Entre ellos:

Falta de equidad, porque del total del monto analizado asignado en 2007, 185 mil millones (correspondiente a lo que se identificó a nivel municipal, más otros recursos de crédito y de fondos), sólo 48.4 por ciento se ejerció en municipios de alta y muy alta marginación, no obstante que de las personas que viven en localidades menores a cinco mil habitantes, 80 por ciento vive en esas regiones de pobreza.

Y los recursos que se aplicaron en esos municipios fueron sobre todo de la vertiente social (de combate a la pobreza, de carácter asistencial) y no orientados a impulsar proyectos que generen ingreso y empleo.

De los presupuestos de la vertiente de competitividad otorgados a estos municipios, se observa la aplicación de montos menores a los que reciben los municipios de baja marginación. En promedio, los primeros reciben 2 mil 427 pesos por beneficiario, contra 15 mil 234 de los segundos.

Así, en el campo se observa una mayor presencia de la Secretaría de Desarrollo Social y no de las secretarías de Agricultura, Reforma Agraria, Economía y Medio Ambiente. “Es más frecuente encontrar beneficiarios de los programas Oportunidades, Adultos Mayores, Microrregiones, que beneficiarios de los programas de Ingreso Objetivo, Apoyos a la Comercialización (...) Áreas Naturales Protegidas, entre otros”, dice Robles.

Al respecto, la información de organizaciones sociales que han creado la página web de Subsidios al Campo, destaca un dato que muestra la falta de justicia de los recursos presupuestarios rurales. Dice que de 171 mil millones de pesos pagados vía el Procampo y el programa de Ingreso Objetivo en 1994-2008, el 57 por ciento se entregó a sólo 10 por ciento de los beneficiarios. Ese diez por ciento recibió 16 mil 46 pesos por productor en promedio por año mientras que un 80 por ciento recibió sólo 964 pesos en promedio anual.

En el otorgamiento del crédito en el medio rural se observa el mismo patrón. Robles señala que en los municipios de alta y muy alta marginación se distribuyó sólo 8.4 por ciento del crédito en 2007, mientras que los de muy baja marginación recibieron el 56.6 por ciento. Y el monto per cápita de crédito por unidad de producción fue de 2 mil 526 pesos, contra 72 mil 520 pesos respectivamente.

Baja cobertura. El análisis de Robles, enfocado en 62 programas muestra que sólo ocho tienen beneficiarios en la mayoría de los municipios del país y sólo cinco atiende a poco más de 50 por ciento de su población potencial, o sea aquella que las instituciones aspiran atender.

“El VIII Censo Agrícola Ganadero 2007, en el tabulado 128, reporta que sólo nueve por ciento de las unidades productivas manifestó que parte de sus ingresos provenían de apoyos gubernamentales”, señala Robles.

La atomización de los recursos es otra de las características del PEC, que al aplicar recursos en unos cien programas, incurre en la “dispersión, duplicidad de acciones y burocracia” y esto induce a costos fijos altos, problemas de coordinación, dificultad de planeación y generación de “clientelas fijas que se especializan en el acceso a los programas institucionales”.

La individualización y la baja concurrencia, esto es la escasa coordinación entre las instituciones que ejercen el PEC, son otros dos rasgos característicos de este presupuesto. El texto de Robles menciona que “la acción gubernamental es aislada y difícilmente genera proyectos detonadores del desarrollo que beneficien a una región determinada”; además, “la mayoría de los programas del PEC otorgan sus apoyos a individuos o a grupos muy pequeños, especialmente los de la vertiente social, competitividad, financiamiento y medio ambiente, lo cual limita la intervención del Estado en el desarrollo rural, provoca atomización de la acción gubernamental, limitada inversión en infraestructura de impacto regional y beneficio a muy pocos hogares o unidades de producción”.

La feminización es una característica del PEC que destaca Robles, pues, dice que de 52 programas de que dispuso información desagregada por género, “se encontró que del total de beneficiarios 42.4 por ciento son mujeres. Además existen programas exclusivos para este sector (...)”.

Las evaluaciones externas a programas de la Secretaría de Agricultura, hechas conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Comisión Económica de América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), coinciden en mucho con las consideraciones de Robles.

Allí se documenta la baja cobertura, así como la inadecuada planificación y la falta de claridad en la población objetivo y alcances de los programas. Por ejemplo en la evaluación del diseño del Programa de Atención a Problemas Estructurales, que debería atender el problema de reducidos márgenes de operación que obtienen los productores agropecuarios y pesqueros del país, las instituciones mencionan el número de beneficiarios, 445 mil 289 productores para el caso de apoyos a insumos energéticos y 242 mil 980 para los apoyos a la comercialización. Estas cifras ilustran la concentración de los subsidios en pocas manos. Pero además la evaluación dice que los recursos deben ser transformados porque hoy sirven sólo para compensar y deberían orientarse al mejoramiento de la productividad de los productores.

Respecto del Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (Prosap), que otorga subsidios a organizaciones para que enfrenten sus deficiencias de gestión técnica y administrativa, la evaluación dice que el programa no tiene criterios de discriminación o focalización que diferencien entre la población potencial que presenta el problema y la población objetivo que, por ciertas características, sea la que interese atender al programa. Esto propicia baja eficiencia de los recursos presupuestarios.

La falta de planeación en los presupuestos se observa en la evaluación externa hecha al Programa para la Adquisición de Activos Productivos de la Sagarpa , que cuenta con presupuestos superiores a los 10 mil millones de pesos. La evaluación dice que el programa “no cuenta con una definición sobre su población potencial, pues no se encontró ningún documento oficial que contenga una caracterización (....)” y por tanto “se desconoce la magnitud del problema que se pretende resolver”.

El análisis de Héctor Robles, del CEDRSSA, cita consideraciones que hizo el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) en su informe de 2008, que muy bien pueden ser colofón para este texto. “La multiplicidad de problemas socioeconómicos que padece el país podría justificar la gran diversidad de programas, pero parecería que esta diversidad, más que un beneficio, es un problema estructural de la política de desarrollo social. Salvo un pequeño conjunto de programas con gran presupuesto, es evidente que existe una gran dispersión de recursos, diversos programas, secretarías e instituciones, lo cual significa una atomización del gasto que puede traducirse en una falta de efectividad y eficiencia.” (LER)