Parlamentarización del Ejecutivo
Es bien sabido que en la Convención de Filadelfia de 1787, de la que emanó la Constitución de los Estados Unidos, al discutirse la naturaleza del poder Ejecutivo y de las facultades de gobierno que debían definirse para el titular del mismo, el presidente, como uno de los asistentes observó, se sintió en el recinto la fría presencia del fantasma de la monarquía. Con notable sentido práctico, todos coincidieron en que, en efecto, se iba a instituir la figura de un monarca que sería el encargado de gobernar al nuevo país. Sólo que se trataría de un monarca elegido por los representantes del pueblo y sería responsable ante el Congreso por sus actos y daría cuenta al mismo de su gobierno.
También se dijo que los controles, que fueron claramente definidos como controles políticos, implicaban reproducir en el Estado que se estaba constituyendo algunas de las formas de ejercicio del poder que son propias del sistema parlamentario, en el que el poder Ejecutivo surge del propio Parlamento. ¿Qué era original y qué no lo era en este sistema constitucional? No les preocupó mayormente, porque, después de todo, alguien tenía que ejercer el poder y, para gobernar, no había más salida que asignarlo a un solo individuo, el presidente. Yo pienso que esa mezcla original de diversos sistemas de gobierno y de control se perdió de inmediato en las nuevas instituciones. Sólo en la monarquía absoluta el Ejecutivo no es controlable. Pero esto era ya otra cosa: era presidencialismo.
Siempre será de la mayor utilidad saber de dónde surgen los sistemas institucionales, de qué otros y qué toman de ellos. Es una de las muchas tareas que debe cumplir la ciencia del derecho constitucional. A eso dedica Diego Valadés su último libro, La parlamentarización de los sistemas presidenciales. Se trata de un estudio de derecho comparado cuyo aporte principal es ofrecer, sistematizada, una amplia información sobre el tema. Su objetivo se define así: en el caso de lo que él llama parlamentarización del poder Ejecutivo, “subsiste la estructura existente [del poder Ejecutivo], pero se le agregan algunas instituciones de control político, incluso modificadas, de origen parlamentario”.
Diego aclara, para que no haya confusiones, que “el hecho de que en este ensayo utilice la expresión parlamentarización… en forma alguna implica sustituir un sistema por otro”. Estoy totalmente de acuerdo con mi amigo y debo decirle que la lectura de su ensayo me ilustró enormidades, tanto que pienso que quienes están trabajando en el tema de la reforma del Estado deberían leerlo, pues en él recabarían una excelente información, sobre todo para fijar conceptos clave que deberán manejar al cumplir con su cometido.
Desearía poner ahora el acento en lo que podría ser el otro lado de la moneda: las nuevas instituciones son otras instituciones, por mucho que se parezcan a sus antecedentes o a sus modelos. El hijo es muy diferente del padre aunque se le parezca. Veamos, ¿qué es lo que define al parlamentarismo: el que el gobierno surge del Parlamento o el que el Parlamento controla políticamente al gobierno? Yo creo que lo primero, pues lo segundo no es más que una consecuencia de lo primero. Si eso es verdad, entonces los elementos con los cuales tratamos de “parlamentarizar” al Ejecutivo son secundarios, porque está claro que el Ejecutivo no surge, en nuestro sistema, del Parlamento. En lenguaje jurídico tradicional, se diría que lo primero es sustantivo, mientras que lo segundo es adjetivo.
Si alguien llegara a pensar que los controles por parte del Congreso implican, por naturaleza, parlamentarismo, entonces ya no podemos saber lo que es el presidencialismo; porque, una de dos, o el auténtico presidencialismo es equivalente a monarquía absoluta (o a presidencialismo priísta), o no podemos concebir constitucionalmente el presidencialismo sino como una forma acotada de ejercer el poder Ejecutivo en un Estado republicano. Yo creo que eso es el presidencialismo y no tiene nada que ver, sino pro forma, con el parlamentarismo. Eso querría decir que la definición del presidencialismo republicano incluye en su concepto y no puede dejar de definirlo materialmente (conceptualmente) el control político que el Congreso debe ejercer sobre él.
Por otro lado, creo que sería un absurdo si se dijera que la extensión del control (más o menos) implica más o menos parlamentarismo. Para mí la esencia del control político del Congreso no estriba en su extensión sino en las materias a las que está dirigido y que tienen todas que ver con posibles abusos del poder por parte del presidente. En lo demás (facultades del Ejecutivo) no tiene por qué ni para qué meterse. En un régimen parlamentario, la cosa es muy diferente, porque el gobierno, por decirlo así, forma parte del Parlamento. En el caso de los hermanos Bribones, la comisión de la Cámara de Diputados tiene, justamente, que ver con un probable abuso del poder.
Valadés hace notar que el presidente de los Estados Unidos tiene mucho menos poder en la letra de la Constitución y de sus leyes constitucionales que muchos otros Ejecutivos del mundo. Parcialmente estoy de acuerdo con él; pero el asunto principal es que ese presidente, también en la letra constitucional, está más acotado que otros, con lo que volvemos al mismo asunto: ¿es eso parlamentarismo? Mi amigo lo dice repetidamente: no es lo mismo. Cuando se piensa que el control político significa restringir el poder del Ejecutivo, creo que se comete un error; el papel del Legislativo no es restringir o disminuir el poder del presidente, sino acotarlo, limitarlo y, sobre todo, vigilarlo. No es lo mismo conceptualmente.
Para terminar, volveré sobre un viejo asunto: controlar y vigilar al Ejecutivo no puede significar impedirle gobernar. Si de verdad eso se quiere, entonces no nos andemos por las ramas y propongamos de plano la república parlamentaria, con todas sus consecuencias. Creo que para todo cerebro normal está claro que necesitamos un buen gobierno y que un mal gobierno o impedido de gobernar sería un desastre para todos. La ecuación correcta debería ser: démosle al presidente todas las facultades que necesite para gobernar bien y, como complemento, impongamos todos los controles que nos podamos imaginar para que no viole la Constitución ni sus leyes. Una cosa no se contrapone, en buena lógica constitucional, con la otra, pueden marchar juntas. El presidente debe poder gobernar bien, pero debe hacerlo respetando la ley y sin cometer abusos de su poder. El control político y el buen gobierno pueden ser muy buenos amigos.