Política petrolera exterior
El próximo gobierno estará obligado a ajustar la política petrolera exterior del país y a modular su diplomacia petrolera con objeto de acomodar diversos cambios de circunstancias internas y externas. Destacan cinco cambios fundamentales que configuran un nuevo escenario, y que se refuerzan mutuamente. El primero de ellos se refiere al agotamiento del ciclo expansivo de la producción petrolera iniciado en 1995. Todo parece indicar que la producción tiende a la baja y que difícilmente podrá sostenerse el nivel alcanzado en 2004. Será necesario desplegar un gran esfuerzo a lo largo del próximo periodo gubernamental para moderar el ritmo de declinación.
Un segundo cambio lo constituye la prolongada reducción de nuestro acervo de reservas probadas que se encuentra en una fase avanzada de madurez, puesto que se ha extraído ya más de 70 por ciento de las reservas originales. Al ritmo de producción actual, la vida media de las reservas probadas se acerca rápidamente a los 10 años. Este plazo es ligeramente inferior al que registran las grandes empresas petroleras y mucho menor al que se observa en los principales países exportadores. En México, al igual que en otras regiones petroleras del mundo, la era del petróleo fácil, de bajo costo y de bajo riesgo, parece haber llegado a su fin. Hay pocas probabilidades de que se produzca un nuevo ciclo de grandes descubrimientos, como el que se presentó en los años 70 y principios de los 80 en las cuencas del sureste.
Un tercer cambio alude al hecho de que México se ha convertido en un importador neto sustancial de productos petrolíferos y gas natural. Ello se debe a la subinversión crónica en el sistema nacional de refinación y a la madurez de las reservas probadas de gas natural. El año pasado el país importó 38 por ciento de la gasolina vendida en el mercado nacional y cerca de la cuarta parte del consumo interno de gas LP. En 2004 las importaciones de gas natural fueron equivalentes a un tercio de las ventas internas de este combustible.
El cuarto cambio de circunstancias se da en el ámbito externo: el mercado petrolero internacional dejó de estar dominado por los compradores y ha pasado nuevamente a ser uno de vendedores. Este movimiento pendular se ha manifestado en un alza extraordinaria de precios de corto y de largo plazos. El mundo tiene poca capacidad excedente a lo largo de toda la cadena de valor de esta industria. Esto explica la amplitud reciente de los márgenes de refinación y la creciente diferencia de precios entre crudos ligeros y pesados. Estados Unidos -el mercado de mayor relevancia para México- enfrenta un déficit estructural, tanto en gas natural como en productos petrolíferos, que contribuye al deterioro de los términos de intercambio de nuestro crudo pesado por estos combustibles.
El quinto cambio que es preciso tomar en cuenta es el resurgimiento y la intensificación en los países consumidores de la preocupación por la seguridad de suministro de petróleo y de gas natural. A muchos inquieta la mayor dependencia estadunidense de las importaciones, y la perspectiva de que éstas provendrán crecientemente del Golfo Pérsico. La vulnerabilidad de la cadena de suministro se ha visto agravada por la rigidez de la oferta petrolera. La reciente crisis en Ucrania puso en tela de juicio la confiabilidad del suministro de gas ruso a Europa. La integración al mercado petrolero internacional de países asiáticos, que hasta hace poco eran autosuficientes, está modificando la dirección de los flujos comerciales. China e India buscan asegurar reservas de hidrocarburos fuera de sus fronteras y garantizar rutas de suministro. Los riesgos geopolíticos han aumentado debido a la inestabilidad política en el Medio Oriente, agudizada por la intervención militar estadunidense. Condiciones políticas internas en otros países exportadores son también fuente de incertidumbre.
Si bien las exportaciones brutas de petróleo crudo mexicano alcanzaron un nivel máximo en 2004, las exportaciones netas de hidrocarburos líquidos iniciaron su descenso en 2003. Esta tendencia volumétrica fue compensada ampliamente por el aumento de precios observado en estos años. No obstante, la baja continuará a mediano plazo e incidirá sobre las condiciones del mercado del Golfo de México, particularmente en el de crudos pesados y amargos. Canadá, México y Venezuela son los principales suministradores de este tipo de petróleo. La disminución de las exportaciones mexicanas será suplida en parte por crudo canadiense que fluirá eventualmente hasta el Golfo de México. Si bien las exportaciones venezolanas se han venido recuperando, el riesgo político asociado a esta fuente afecta la dinámica de dicho mercado.
Por razones de seguridad estratégica, Estados Unidos prefiere abastecer sus necesidades de petróleo en el hemisferio. Actualmente, la mitad de sus importaciones de crudo se originan en esta región y, dado su previsible crecimiento, mantener esta participación supone aumentar el suministro regional, principalmente de Canadá y Venezuela. Otras fuentes hemisféricas no son materialmente importantes. Brasil sostendrá con dificultad su autosuficiencia, las provincias petroleras argentinas son maduras y su producción tiende a declinar, el potencial petrolero de los países andinos es limitado y su desarrollo está en riesgo debido a los conflictos que se han presentado con las comunidades indígenas de sus zonas petroleras.
Factores económicos justifican también esta preferencia hemisférica. La cercanía geográfica y la disponibilidad de capacidad de refinación compleja, de alta conversión, en la costa estadunidense del Golfo permiten valorizar crudos de baja calidad, que no son de uso general. Estas condiciones ofrecen ventajas mutuas que estructuran y estabilizan dichos flujos. Sin embargo, la dimensión del mercado estadunidense produce una fuerte asimetría: lleva a la concentración de las exportaciones de crudo pesado en Estados Unidos y propicia, a la vez, la diversificación de las fuentes de suministro de ese país.
La política de seguridad energética del gobierno estadunidense, y su preocupación más general por asuntos de seguridad, incrementarán la presión para que México abra rápidamente su industria del petróleo y el gas natural a la inversión extranjera. En la medida en que las exportaciones petroleras mexicanas declinen y que esta tendencia se atribuya a los arreglos institucionales existentes, se redoblará el impulso a modificar las restricciones constitucionales y legales que hasta ahora han reservado al Estado el desarrollo de este sector. Además, la incertidumbre que prevalece en América del Sur, y particularmente en Venezuela, hará que Estados Unidos centre su atención en México.
El gobierno actual ha visto a la inversión extranjera como objetivo y como medida de éxito de su política petrolera. Sin embargo, no ha sido capaz de articular las modalidades que ésta deberá asumir. Las autoridades gubernamentales tampoco han especificado las condiciones institucionales que permitirían compatibilizarla con el interés nacional. Han usado y abusado de escenarios de producción catastróficos -que por cierto han revertido en su contra- para justificar una apertura petrolera inmediata e incondicional, y argumentado con supuestos imperativos tecnológicos la necesidad de concesionar este acervo patrimonial. La falta de oficio del gobierno actual ha debilitado la capacidad de sus propios funcionarios para imaginar los términos y las condiciones de una apertura ordenada y regulada a la inversión privada nacional e internacional.
Nuestras relaciones con otros países exportadores se verán también afectadas por la tendencia a la baja de la exportación petrolera mexicana. En condiciones de oferta excedente, la expansión de las exportaciones de México obligó a la OPEP a estrechar la cooperación con nuestro país para estabilizar el mercado, particularmente en momentos de crisis. La contribución mexicana llegó a ser importante en coyunturas críticas como las de 1985-86, la primera guerra del Golfo y a fines de los años 90. Diversas iniciativas de la diplomacia petrolera mexicana tuvieron un efecto positivo innegable.
Ahora, en un mercado en el que tienden a prevalecer condiciones de demanda excedente, y dada la baja previsible de nuestras exportaciones, la diplomacia mexicana deberá mantenerse activa para guardar la opción de participar en iniciativas colectivas acordes con sus intereses. Debe subrayarse que México continuará siendo, por algún tiempo, un importante país exportador de petróleo. Puede aprovechar el capital de buena voluntad que acumuló en el pasado, renovar su conocimiento de las relaciones internacionales del petróleo y del gas natural, y resarcir su capacidad y prestigio diplomático en este campo.
A pesar de que México es un importante exportador neto de hidrocarburos, la seguridad de suministro comienza a aparecer en el debate público. A corto plazo esta preocupación se origina en la alta dependencia de las importaciones de gasolina, gas LP y gas natural, y se refiere tanto a la confiabilidad de los suministros como al alto nivel de precios alcanzado. Estas inquietudes han aumentado al constatarse que Estados Unidos es un importador neto creciente de los combustibles que exporta, a su vez, a México. Una oferta restringida y precios más altos han obligado a Pemex a adquirir estos combustibles de fuentes cada vez más lejanas. En el caso del gas natural el país tendrá que sustituir importaciones terrestres con la importación de gas licuado proveniente de Africa Occidental, Rusia, Australia y América del Sur. Su participación en esta cadena logística particularmente rígida, y en mercados globales de reciente desarrollo, plantea complejos retos para los que el país está mal preparado.
Es comprensible que la seguridad de suministro de largo plazo cobre importancia conforme la relación de las reservas a la producción de México se acerca a los diez años. La suficiencia de las reservas para sostener el nivel actual de la producción y, aún más importante, para garantizar futuros niveles de consumo interno, se plantea en condiciones en las que más de la mitad de la producción se destina a la exportación. Motivos de carácter precautorio aconsejan dar prioridad al suministro interno futuro frente a las exportaciones actuales. Recientemente, inquietudes de esta naturaleza llevaron al Congreso a asumir la responsabilidad de fijar el nivel de la exportación. Más que una determinación puntual convendría desarrollar criterios y reglas de decisión que normen el ejercicio de esta obligación y la institucionalicen.
Regular la distribución inter-temporal de la producción a partir de un acervo cambiante de reservas no es tarea fácil y tampoco lo será protegerla de consideraciones y pasiones políticas coyunturales. Sujetar las exportaciones a una prueba de suficiencia de reservas, que garantice el consumo de los mexicanos durante un plazo razonable, puede estimular la exploración. Si este fuerte incentivo no logra incrementar las reservas petroleras entonces sería necesario disminuir el nivel de exportación. La adopción de normas que vinculen las exportaciones petroleras a la vida media de las reservas presupone una mayor asignación de recursos de inversión a actividades exploratorias. Sólo de esta manera podrá defenderse frente a intereses externos la decisión de privilegiar el suministro interno. Para México, como para sus principales socios comerciales, la seguridad energética es un asunto de estrategia nacional.
Nuestra política petrolera exterior enfrenta tendencias difíciles de revertir, nuevos problemas de enorme complejidad y un marco internacional incierto. En estas condiciones es indispensable contar con un claro sentido de dirección, identificar restricciones efectivamente limitantes y establecer prioridades estratégicas que sirvan de base para la construcción del consenso político que la acción colectiva requiere.