GARROTES Y ZANAHORIAS

FEDERALISMO CON INSTITUCIONES

Las autoridades federales, estatales y municipales suelen concebir la descentralización como uno de los principales componentes de la reforma del Estado. Muchos de ellos también la consideran como el proceso más adecuado para incrementar la eficiencia del gasto fiscal, al otorgar a los estados y municipios la capacidad de determinar la provisión de bienes y servicios públicos para sus comunidades. Asimismo, la descentralización es vista como un mecanismo político idóneo para fomentar y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos a escala regional y local.

No hay razones de orden teórico para esperar lo contrario: en principio, la descentralización fiscal y administrativa, en la medida en que efectivamente ocurre, supone una reforma del Estado con potencial para alcanzar los objetivos anteriores. En la realidad, sin embargo, estos resultados sólo pueden producirse cuando el arreglo institucional bajo el que se realiza el proceso de descentralización provee los incentivos requeridos para que los agentes públicos no adopten comportamientos irresponsables, sobre todo en el ámbito fiscal. Cuando esto último ocurre se afecta la eficiencia del proceso y aquellos objetivos se desvirtúan.

Entre otros arreglos institucionales básicos, el proceso de descentralización requiere protecciones efectivas que impidan que el gobierno central o los gobiernos estatales y municipales atenten unilateralmente contra las reglas establecidas. Tales arreglos institucionales no sólo deben ser políticos, sino jurídicos, y deben sancionarse al más alto nivel posible (incluso el constitucional) a fin de asegurar que sean, por sí mismos, un mecanismo eficaz para garantizar el mantenimiento y la vigencia del proceso de descentralización.

La persistencia de ambigüedades en los arreglos institucionales que presiden desde su inicio el (todavía muy selectivo y parcial) proceso de descentralización fiscal y administrativa de México, es fuente de nuevas tensiones y conflictos distributivos entre los diversos agentes públicos y entre éstos y los varios actores civiles que están involucrados en cada sector o área temática de la descentralización. Por regla general, los nuevos conflictos y tensiones se añaden a los prexistentes, la mayoría de los cuales no han sido solucionados o siquiera reducidos por la descentralización. El sector educativo quizás sea el mejor ejemplo al respecto.

Los habitantes del Distrito Federal somos testigos del "éxodo" cíclico de contingentes de profesores sindicalizados de otras entidades federativas que acuden a la capital a manifestarse durante varios días en favor de sus reivindicaciones gremiales. Con la descentralización de los servicios educativos, se supondría que la manifestación de esas demandas, su atención por la autoridad competente y su eventual solución también se habrían descentralizado. Pero esta suposición es demasiado cándida debido a la naturaleza políticamente deformada de los arreglos institucionales existentes en este caso (originados en el peso político del SNTE, en la preeminencia presupuestaria de la SHCP, en la cada vez menor relevancia político-administrativa de la SEP, en el fortalecimiento de la discrecionalidad de los gobernadores en el uso de los recursos fiscales, etcétera).

Un conflicto tan improductivo e inoportuno como el suscitado en el Distrito Federal en torno a la reforma del artículo 122 constitucional, también tiene su origen en la imperfección de los arreglos institucionales de la descentralización. El problema más grave de ello es que, en circunstancias de precariedad fiscal como las que el país padece de manera ya crónica, una descentralización deformada trunca la reforma del Estado al tiempo que deteriora en lugar de mejorar la oferta de bienes y servicios públicos básicos. Y lejos de hacer más transparente la utilización de los escasos recursos del erario, crea las condiciones para que las elites políticas y sociales de los estados capturen los beneficios pecuniarios de la descentralización  §