La política fiscal debe remitirse cada vez más a los procedimientos y las normas de la institucionalidad presupuestaria. De ello depende que se satisfagan las dos condiciones básicas referidas a las grandes decisiones políticas de gobierno y a lo que constituye eminentemente un ejercicio financiero de primera relevancia para el buen funcionamiento de la economía.

Víctor M. Godínez

Una de las mayores enseñanzas del más reciente periodo de desarrollo en México es la necesidad de revalorizar el papel del Estado, no para acrecentar o disminuir el papel de la acción pública (como sugieren las posiciones puramente ideológicas), sino para aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia de todo el sistema económico. En este sentido, la efectividad de las políticas públicas ­entendiendo por ello su mayor calidad­ tiene un lugar central en la agenda de los agentes sociales y económicos del país. La modernización del proceso presupuestario adquiere en este contexto una alta prelación debido a su carácter estratégico en tanto que mecanismo de asignación de los recursos públicos, que siempre son escasos.

El proceso presupuestario expresa y a un tiempo resume el funcionamiento efectivo de las instituciones centrales del Estado. También muestra la continuidad y las rupturas de la acción gubernamental, además de poner en evidencia la operación real de los mecanismos de control de las políticas públicas, incluyendo el rendimiento de cuentas de los responsables de ejecutarlas. Por otra parte el proceso presupuestal también deja ver las jerarquías de las diversas agencias gubernamentales y la división del trabajo que existe entre ellas. De esta manera, el diseño y la ejecución de la política presupuestaria se ubican en el centro de las grandes decisiones políticas del gobierno.

Pero además de ser una acción fundamentalmente política, el proceso presupuestario también es un ejercicio esencialmente financiero. Ninguna propuesta seria de política pública es sostenible si las instituciones que están encargadas de su ejecución no cuentan con los recursos pecuniarios y las capacidades técnicas requeridos para administrarlos. Es probablemente debido a esta doble característica que en los sistemas democráticos la política presupuestaria está sujeta a un ciclo específico de elaboración, casi siempre largo, que da lugar a diversas negociaciones entre agentes sociales, económicos e institucionales, así como a varios ajustes que responden a la necesidad de encontrar un equilibrio entre los criterios políticos y los requerimientos financieros y de gestión. En México, el ciclo presupuestario ha sido un coto cerrado de la burocracia hacendaria.

El proceso del presupuesto y sus resultados no solamente constituyen un soporte a la vez financiero y de organización de la política pública considerada en su totalidad. También son decisivos ­junto con otros factores­ en la generación de los grandes equilibrios económicos y financieros del país, así como en la creación y mantenimiento de balances de poder entre los grupos políticos y sociales. En tal sentido, la institucionalidad presupuestaria tiene gran importancia tanto en lo que hace a las formas de articulación entre el gobierno, el mercado y los agentes sociales como en cuanto a la calidad y la eficiencia de las políticas públicas.

La organización y el proceso presupuestarios del país se asientan en un marco legal que parte de la Constitución política. En ella se establecen las normas fundamentales que rigen el sistema presupuestario, que cobra cuerpo y es gobernado por leyes y ordenamientos específicos en cuyo marco se decide el destino de los recursos y su aplicación. Corresponde al Poder Ejecutivo formular y al Congreso aprobar el monto y la utilización de los recursos. También corresponde al Poder Legislativo desempeñar diversas funciones de control y fiscalización.

En la fase de preparación del presupuesto ­que se realiza en el Poder Ejecutivo­ la variable relevante es la posición jerárquica y de poder que ocupa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) frente al resto de las secretarías y dependencias en cuanto a la determinación de objetivos. Tal preeminencia suele justificarse debido a la garantía que el sistema jerárquico supuestamente ofrece en términos de disciplina fiscal del propio gobierno. No obstante, una preeminencia exagerada y sin contrapesos como la que ejerce la SHCP sobre el resto de las dependencias genera deformaciones de la institucionalidad presupuestaria que redundan en una baja de la calidad de las políticas públicas sectoriales.

En la fase legislativa, las normas y procedimientos presupuestarios remiten a las relaciones y el balance de poder entre Ejecutivo y Legislativo, que en este periodo de gobierno han sido sumamente inestables y conflictivas. El asunto central estriba en las facultades legales del Legislativo para limitar la acción presupuestal del gobierno, imponer o proponer enmiendas al presupuesto e incluso rechazarlo. En este sentido, una de las cuestiones de fondo es la capacidad del gobierno para fijar la agenda de la discusión legislativa en materia fiscal, que en el México de la transición también ha sido, por decir lo menos, muy deficiente. La incapacidad política mostrada por el gobierno y el Congreso para generar consensos, es razón suficiente para suponer que la actual institucionalidad presupuestaria ha dejado de ser funcional.

En la fase de ejecución del gasto, los procedimientos y las normas que forman la institucionalidad presupuestaria son un aspecto central de todo el proceso: la transparencia. Esta dimensión de la política pública, y muy en especial de la presupuestaria, gana importancia y atención conforme las prácticas democráticas y el estado de derecho se fortalecen, y viceversa, a medida que esto último ocurre, aumentan las posibilidades de volver transparente la política pública. La transparencia en el manejo de los recursos públicos es un reclamo histórico de los mexicanos; si bien en los años recientes se observan algunos progresos significativos en esta materia, aún queda un tramo muy largo por recorrer.

Tres variables son significativas con respecto a la transparencia presupuestaria: la facultad del gobierno para revisar el gasto aprobado por el Congreso cuando ya se encuentra en ejecución; las condiciones en que el gobierno federal puede asumir la deuda de otros organismos públicos; las prerrogativas gubernamentales para recortar el monto aprobado. Dada la naturaleza de los aspectos involucrados en torno a estas tres variables, es claro que las normas y los procedimientos aplicables no sólo facilitan o no la transparencia del proceso presupuestario, sino que, en ciertos casos, también pueden afectar la misma gestión macroeconómica del gobierno. En todos los casos se observa que estas facultades del gobierno pueden, por un lado, reforzar en diversos grados su capacidad de respuesta ante variaciones no esperadas de la coyuntura que exijan modificaciones de la política presupuestaria, en particular los choques producidos en el exterior, como un cambio en los precios internacionales del petróleo, que en México es decisivo en materia fiscal.

Por otro lado, sin embargo, también pueden ser fuente de distorsiones y opacidad al abrir la posibilidad de prácticas sistemáticas de sobre y subestimación de las asignaciones presupuestarias, así como de modificaciones del orden de prioridades del presupuesto aprobado por el Congreso. En todos estos casos, el resultado es que el proceso presupuestario, además de perder transparencia, disminuye su eficacia como mecanismo de asignación de recursos que son escasos y a la vez objeto de disputas distributivas en la sociedad. Además de deteriorar la calidad, de suyo baja, de las políticas públicas §