Alejandro Anaya Muñoz
La ilegitimidad de la reforma indígena
En las próximas semanas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) decidirá sobre los cientos de controversias constitucionales presentadas en contra de la reforma en materia de derechos de los pueblos indígenas aprobada por el Congreso de la Unión y solapada por el Poder Ejecutivo federal el año pasado. Ante la cercanía de tal decisión, cabe recordar un elemento central (que se relaciona con, pero trasciende el debate meramente jurídico que enfrenta la SCJN): la reforma en cuestión es ilegítima.
Mediante diversas voces, los pueblos indígenas han denunciado hasta el cansancio dicha ilegitimidad, y amplios sectores no indígenas de la sociedad nacional hemos coincidido con ellos. Sin embargo, muchos otros han argumentado que el nuevo marco constitucional en materia indígena es, por el contrario, producto legítimo de un proceso legislativo democrático y apegado a derecho. Dejando a un lado el debate sobre la (i)legalidad del proceso de reforma -polémica que corresponde a la SCJN resolver-, es cierto que las nuevas disposiciones constitucionales en materia indígena fueron aprobadas por una mayoría clara de los legítimos representantes del pueblo mexicano. ƑCómo puede entonces sostenerse que la reforma es ilegítima, y por tanto inaceptable desde un punto de vista ético, y peligrosa desde una perspectiva política?
Siguiendo a Max Weber, la legitimidad de un sistema de dominación emana del consentimiento de aquellos que se encuentran sujetos al mismo. Llevando esta concepción a otros campos, un programa, una serie de políticas o, como es el caso de estas reflexiones, un marco jurídico es legítimo si goza de la anuencia de aquellos a quienes se aplica. Los distintos grupos y actores sociales darán su consentimiento a determinado marco legal si éste cubre sus expectativas de deber ser, de acuerdo con el marco jurídico previamente existente y con el sistema de creencias imperante. En este sentido, para ser legítima la reforma indígena tendría que haber sido congruente con el marco legal previamente existente (tanto en su contenido como en el procedimiento de su elaboración y aprobación), al tiempo que debería haber estado de acuerdo con el sistema de creencias imperante en el país.
Diversos expertos han señalado una y otra vez los desencuentros entre la reforma indígena y el marco legal vigente, particularmente el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual -no está de más subrayarlo- es ley suprema de la nación, en virtud de lo estipulado en el artículo 133 constitucional. Además de los problemas que en este sentido tenga el contenido de la reforma, se ha apuntado que el procedimiento mediante el cual fue concebida y finalmente aprobada no siguió fielmente lo establecido en la Constitución misma. Así, evidentemente, la legitimidad de la reforma se tambalea. Pero la última palabra en este sentido corresponde a la SCJN. Permítaseme, pues, concentrarme en la otra fuente del consentimiento, y por lo tanto de la legitimidad: el sistema de creencias imperante.
Los diversos grupos sociales otorgarían su consentimiento a la reforma indígena si la misma estuviera de acuerdo con el conjunto de creencias sobre lo bueno, lo correcto o lo justo que dichos grupos poseen. Pero la sociedad mexicana no es homogénea. Es una sociedad étnica y políticamente plural, además de social y económicamente dividida. Los distintos grupos sociales del país no siempre seguirán, pues, el mismo sistema de creencias, y por lo tanto no siempre coincidirán en sus percepciones sobre el deber ser de la organización jurídica e institucional del Estado. Es cierto que un marco constitucional relativo al establecimiento de un derecho a la autonomía para los pueblos indígenas atañe a la sociedad nacional en su conjunto. En este sentido, el consentimiento de la sociedad, en general, y no solamente de la población indígena, es relevante. Pero siendo que la sociedad nacional está dividida con respecto a los méritos de la reforma indígena, Ƒcómo podemos determinar, conclusivamente, su (i)legitimidad? Podría argumentarse que, por razón de ser el sector social principalmente afectado, los pueblos indígenas ocupan una posición ética (y política) primordial. En otras palabras, se podría concluir que, en este caso, el consentimiento de los indígenas es "más importante" que el de los no indígenas. Ciertamente, puede ser que sea complicado mantener este argumento, particularmente desde una perspectiva ética liberal. Sin embargo, de cualquier manera no es necesario adoptar una postura tan radical. Si el consentimiento indígena no es necesariamente "más importante", sí es, al menos, indispensable. Sin duda, sin el consentimiento de los pueblos indígenas la legitimidad de la reforma constitucional es, por lo menos, muy reducida, y claramente insuficiente.
Muchos han argumentado que el rechazo del EZLN y el CNI no equivale al rechazo de la totalidad de la población indígena del país. Sin embargo, Ƒqué organización o representación indígena -de cualquier color político- ha manifestado su anuencia a la reforma en cuestión? Hasta donde yo sepa, ninguna. Dicho rechazo generalizado se debe a que el nuevo artículo 2 constitucional contradice el sistema de creencias imperante entre los pueblos indígenas del país. Las varas con que estos pueblos han medido y medirán los méritos de cualquier reforma constitucional que pretenda reconocer sus derechos colectivos son los acuerdos de San Andrés y la iniciativa de la Cocopa. Es innegable que ambos documentos son ya parte fundamental del sistema de creencias de los pueblos indígenas de México. Así, cualquier marco legal en la materia que aspire a ser legítimo tendrá que apegarse a lo acordado en San Andrés y lo propuesto por la Cocopa. Esto es un hecho ético y político que no puede negarse.
Evidentemente, el argumento presentado en estas líneas no tiene, en sí, valor jurídico. Sin embargo, el juzgador no debe desempeñar sus funciones de forma ajena a consideraciones éticas y hechos políticos. Esperemos, pues, que al resolver las controversias constitucionales presentadas por cientos de gobiernos municipales indígenas, los ministros de la Suprema Corte tengan en cuenta la ilegitimidad de la reforma impugnada, y por tanto sus incongruencias éticas y su peligrosidad política.
