Magdalena GOMEZ

La propuesta pactada en los acuerdos de San Andrés y retomada en la que elaboró la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa) consiste en reconocer la libre determinación, y como expresión de ésta la autonomía como garantía constitucional para los pueblos indígenas, a fin de dotarlos de derechos específicos en torno a los aspectos sustantivos que constituyen su razón de ser como pueblos: por ejemplo, formas propias de organización social y política, promoción y desarrollo de sus culturas, aplicación de sus sistemas normativos internos, definición de estrategias para su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos naturales.

Vista así, la autonomía sería un derecho constitucional de los pueblos indígenas, de carácter colectivo ya que ninguno o ninguna de sus integrantes se puede apropiar de él a título individual. Estos derechos colectivos tendrían el mismo rango, coexistirían con los derechos individuales que ya tenemos todos y todas.

La autonomía de los pueblos indígenas no implica segregación ni reservación o separatismo, pues se dará en el marco del Estado nacional. Permite una nueva relación de los pueblos indígenas con la sociedad y con el Estado. Este es el sentido de la propuesta de reformas al artículo 4o.

Las relativas al artículo 115 constitucional buscan propiciar el ejercicio del poder político en todos los niveles y ámbitos de gobierno, desde la base, la comunidad, establecer la integración de los ayuntamientos para que los que tengan población mayoritariamente indígena, si así lo deciden, se remunicipalicen para buscar coincidencia con los territorios actualmente ocupados por los pueblos indígenas y así se establezca la posibilidad de coordinación entre dos o más municipios o varias comunidades entre sí.

Así, tenemos a un sujeto de derecho, los pueblos indígenas, con una definición general y abstracta como corresponde a este tipo de normas. Este sujeto de derechos sería reconocido con los atributos de libre determinación y autonomía acotadas al ejercicio de derechos específicos en sentido material, esto es en cuanto a su contenido. Por lo que se refiere a su ámbito espacial, esto es el ámbito de aplicación, se respetan los niveles del pacto federal. La posterior reglamentación de estos derechos constitucionales precisaría el tipo de competencias y regulaciones necesarias para garantizarlos en un marco de paulatina modificación del orden jurídico nacional a fin de que refleje todo él la pluriculturalidad que es característica de la nación mexicana. Así pues, la inserción del derecho indígena no implicaría la creación de diversos órdenes jurídicos ni tampoco se trataría de normas destinadas al 10% de la población nacional considerada indígena.

Una vez que dichas normas se integren a la Constitución, serán parte del interés general que dicha carta fundamental representa. Son normas para todos los mexicanos; si bien para los pueblos indígenas tienen implicaciones directas en su ejercicio, para el resto las tienen en la obligación de respetarlas y para el Estado el garantizar su ejercicio.

*El caballo de Troya de "la técnica jurídica"

Las observaciones críticas, oficiales y oficiosas, han sido planteadas en nombre de "la técnica jurídica" y paradójicamente, en los hechos, constituyen una violación a los principios constitucionales básicos de supremacía constitucional, de igualdad de las normas constitucionales. Se habla de armonizar la norma constitucional cuando esa labor se debe realizar en el nivel reglamentario.

Se ha dicho que con la iniciativa Cocopa se establecería un régimen de excepción. Esta noción se vincula con el reduccionismo que se ha planteado respecto al principio de igualdad, el cual está muy relacionado con el de la legalidad. Es decir, se trata de que en circunstancias similares se aplique la misma norma, pero eso no indica que no deban o no puedan existir normas que regulen derechos diferentes en atención a la pluriculturalidad.

Por ejemplo, se ha insistido en que a la reforma indígena se le debe agregar la advertencia de que se realizará "en los términos de esta Constitución" o que "se reconoce la facultad de asociarse respetan  do siempre la división político-administrativa en cada entidad federativa". O bien que se reconoce el acceso al uso y disfrute de recursos naturales "respetando las formas, modalidades y limitaciones establecidas para la propiedad por esta Constitución y las leyes". Es decir, respetando el actual artículo 27 constitucional; incluso la expresión sugiere la subordinación de la nueva norma constitucional a las leyes secundarias, la agraria en especial. Se ha dicho que a la facultad de "operar y administrar sus propios medios de comunicación" debe agregarse "conforme a la ley", cuando son las leyes las que deberían reformarse para ser acordes con la norma constitucional.

Respecto al reconocimiento de sistemas normativos, se cambia esta expresión por la de normas, usos y costumbres, con lo cual se desnaturaliza la propuesta.

Prácticamente todas las modificaciones que se han sugerido o incluido en las otras propuestas que están en el Congreso de la Unión constituyen "candados" o limitaciones al texto de la Cocopa.

Importa destacar el prejuicio de que las nuevas normas entrañan un peligro para la soberanía y la unidad nacionales, así como las objeciones que anticipan un conflicto de intereses y restringen de manera sustancial sus alcances o los convierten en irrelevantes. No sólo se insiste en condicionar el reconocimiento de derechos constitucionales al respeto a la carta fundamental en su conjunto, sino que anticonstitucionalmente se extiende la limitación hacia la legislación secundaria, que sin duda debería reformarse para hacer posible el ejercicio de los nuevos derechos constitucionales.

A este respecto, la Suprema Corte ha establecido claramente que "debe prevalecer siempre el imperio de la Carta Magna, y cuantas leyes secundarias se opongan a lo dispuesto en ella, no deben ser obedecidas por autoridad alguna".

Parece ocioso recordar que las normas constitucionales forman el cuerpo de la carta fundamental; incluirían en este caso a las que se proponen relativas a pueblos indígenas.

*Libre determinación y autonomía

El derecho a la libre determinación, al quedar ubicado en la Constitución se expresa a través de la autonomía, que a su vez se expresa en el ejercicio de una serie de derechos derivados y acotados, como parte del Estado mexicano:

a) Ejercer el derecho a desarrollar sus formas específicas de organización social, cultural, política y económica;

b) obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos para la regulación y sanción en tanto no sean contrarios a las garantías individuales y a los derechos humanos, en particular, los de las mujeres;

c) tener mejor acceso a la jurisdicción del Estado;

d) tener mejor acceso de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio corresponda a la nación;

e) promover el desarrollo de los diversos componentes de su identidad y patrimonio cultural;

f) interactuar en los diferentes niveles de representación política, de gobierno y de administración de justicia;

g) concertar con otras comunidades de sus pueblos o de otros, la unión de esfuerzos y coordinación de acciones para optimización de sus recursos, el impulso de sus proyectos de desarrollo regional y, en general, para la promoción y defensa de sus intereses;

h) designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, de conformidad con las tradiciones propias de cada pueblo;

i) promover y desarrollar sus lenguas y culturas, así como sus costumbres y tradiciones.

El artículo 4o. constitucional se ubica en la parte dogmática de la Constitución, la que refleja los derechos fundamentales y, por ende, los valores que serán garantizados, entre los que ha estado ausente el de la pluriculturalidad. No contiene, por lo tanto, expresión alguna que vulnere el pacto federal.

La propuesta de la Cocopa habla del ejercicio de la autonomía relativa a un conjunto de derechos limitados, acotados, y por lo tanto no está colocando a los pueblos indígenas por encima de la nación mexicana.

Es importante recordar que el derecho a la libre determinación para todos los pueblos sin distinción está contenido en los pactos internacionales de derechos civiles y políticos y el de derechos económicos y sociales. Esta normatividad internacional ha sido asumida por nuestro país al ratificar dichos instrumentos jurídicos.

*El sujeto reconocido

Reconocer a las comunidades indígenas, y no a los pueblos, como el sujeto de la autonomía puede encontrar muchas adhesiones en la medida en que el autogobierno indígena se ejerce desde ellas. Sin embargo se olvida que la autonomía comunitaria es un reducto al que se llevó a los pueblos tras los sucesivos despojos que han sufrido. La autonomía de derecho debe por tanto ampliarse a unidades conceptuales que permitan fortalecer la autoconciencia como pueblos mediante un proceso de reconstitución, de reidentificación. Para ello, el espacio comunitario es inviable. Se requiere romper las fronteras culturales comunitarias. Recordando a Karl Loweinstein diríamos que si se reconoce a la comunidad y no al pueblo, se estaría diseñando "un traje a la medida" que la condenaría a contraer su crecimiento futuro o a que el traje se rompa y ya no sirva. El concepto de pueblo indígena constituye una apuesta a su paulatina reconstitución que no obliga a sus comunidades de manera mecánica a romper su unidad interna o transformarse y abrirse si no lo deciden, pero permite un horizonte de futuro para aquellas que así lo definan.

La comunidad encierra el ejercicio de derechos hacia adentro y en el marco del horizonte actual de cada una de ellas acostumbradas a la sobrevivencia, muy ligada al autoconsumo. En contraste, el concepto de pueblos proyecta hacia afuera los derechos de la comunidad.

Pongamos el caso de una comunidad que cuente con un río con posibilidades de desarrollar un proyecto pesquero: si el derecho se atribuye a la comunidad y no al pueblo indígena, se evita que se dé un efectivo proceso de reconstitución y relación para proyectos regionales de desarrollo.

Los pueblos indígenas están asentados en comunidades que a su vez lo están en uno o varios municipios de una o varias entidades federativas (por ejemplo, en Chiapas, el pueblo tzotzil se encuentra en Zinacantán y San Juan Chamula, o el tojolabal en Las Margaritas, Comitán y Altamirano; en los estados de Jalisco, Nayarit, Durango y Zacatecas están los huicholes). Por lo tanto, la garantía constitucional de autonomía cuya titularidad correspondería a los pueblos indígenas se ejercería a partir del espacio comunitario, que sería su unidad primaria de representación. Pero no se encerraría el ámbito de la autonomía en los límites territoriales de la comunidad.

El pueblo maya y el huichol, por ejemplo, están distribuidos en comunidades que a su vez se ubican en varias entidades de la República. Si el concepto es la comunidad, ¿cómo reivindican el derecho común a lugares sagrados conocidos como sitios arqueológicos e históricos o como reservas ecológicas si éstos se ubican o en una comunidad o cerca de una comunidad específica? ¿Cual de las comunidades huicholas puede reivindicar su derecho a Wiricuta que es la fase final de una peregrinación que cruza varias entidades?

Para la distinción entre los pueblos indígenas como sujetos de derecho, o las comunidades, debe recordarse que éstas son partes integrantes de dichos pueblos, guardan una relación de todo a parte. En todo caso, si se quisiera enfatizar esta relación bastaría con agregar a los pueblos indígenas la expresión "y sus comunidades".

Asumir la pluriculturalidad desde el punto de vista jurídico significa reconocer que el país tiene divisiones culturales y políticas a lo largo y ancho del país e independientemente de la división territorial en entidades y municipios, pueblos que no obstante la pulverización en comunidades continúan reconociendo su pertenencia a ese concepto más amplio.

*Territorialidad, uso y disfrute de recursos naturales

La iniciativa de la Cocopa propone que dentro de las facultades o competencias de los pueblos indígenas, está el de tener acceso de manera colectiva al uso y disfrute de recursos naturales en las tierras y territorios entendidos como la totalidad del hábitat que usan u ocupan de alguna manera, salvo aquellos cuyo dominio corresponda a la nación.

Recordemos que estos pueblos viven en territorios continuos o discontinuos, agrupados, en algunos casos, en comunidades colindantes que pertenecen a uno o varios municipios, y en otros, un mismo pueblo está separado geográficamente. En síntesis, la territorialidad se refiere al asiento material de su cultura, se reconoce por el Estado a partir de sus facultades soberanas y de acuerdo con el espíritu del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, como un elemento consustancial al reconocimiento del derecho a la autonomía.

La iniciativa Cocopa habla de territorio y se le define y acota para establecer la distinción con la mera tenencia de la tierra. Las modalidades de la misma que regula el 27 constitucional no desaparecen, coexisten con el pueblo indígena y si se presenta un diferendo o conflicto de intereses se tendría que dirimir jurisdiccionalmente.

 Por otra parte, la expresión tener acceso "de manera colectiva" ha dado lugar a lecturas equívocas o interesadas. La esencia del derecho es la garantía constitucional de acceso al uso y disfrute de recursos naturales, garantía que se otorgaría al pueblo indígena, recordando que todos los derechos en esta materia son colectivos.

Tampoco se trata de aceptar que la norma constitucional para indígenas contenida en el artículo 4o. se comprometa en su redacción con el candado de que "siempre y cuando respete lo establecido en el 27 constitucional".

En esa lógica propondríamos agregar al 27 que sus modalidades de propiedad se ejercerán "sin afectar los derechos de los pueblos indígenas".

Sería en la práctica donde se tendría que dirimir jurisdiccionalmente, en cada caso concreto, cuál sería el precepto aplicable. Sin embargo, no debemos olvidar que en este momento el artículo 27 ya establece que "la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas" y que la ley agraria que lo reglamentó reconoció de manera expresa en su artículo 106 que "la integridad de las tierras de los grupos indígenas se protegerán cuando se emita la ley reglamentaria del 4o. constitucional".

Hay que considerar que existe una fragmentación legal en cuanto a recursos naturales mientras que los pueblos los asumen de manera integral. Así, encontramos la ley agraria por un lado, la minera y forestal , la de aguas, la de pesca y la de equilibrio ecológico por otro. Todas estas leyes habrían de revisarse para garantizar a los pueblos el acceso al uso y disfrute de recursos naturales que no sean del dominio exclusivo de la nación (por ejemplo, en la ley forestal se incluirían medidas concretas a favor de los pueblos indígenas).

¿Cuál es el sentido de una afirmación constitucional tan fuerte y fundante como la de que la nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas? ¿Cuál si se les quiere dar el trato de recién llegados, de peticionarios de derechos que van a "molestar a los derechos de terceros"? ¿No parece suficiente la limitación que ya tiene la fracción quinta de la propuesta de la Cocopa al referirse sólo a los territorios que los pueblos usan y ocupan y no a los que han usado u ocupado? ¿Por qué no se destaca que se está demandando el uso y disfrute de recursos naturales y no el pleno dominio?

*Sistemas normativos

Hoy en día los pueblos indígenas aplican sus normas y las modifican y en efecto administran justicia. Se trata de que adquieran el derecho constitucional sobre esas prácticas históricas. Ello no implicaría violación a la división de poderes pues la propia Constitución estaría autorizando una excepción al principio vigente de que la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.

En este punto se ha planteado, sin sustento, la idea de que se crearían "fueros indígenas especiales". El centro de la norma constitucional es el reconocimiento a los sistemas normativos, la convalidación ya sería parte de los mecanismos de articulación de dicho reconocimiento con el conjunto del orden jurídico y esta característica no la tienen los fueros o tribunales especiales. Es decir, la materia de la convalidación serían las resoluciones específicas de los pueblos indígenas y de ninguna manera el derecho autonómico de "aplicar sus sistemas normativos".

En todo caso, habría que agregar que dicha convalidación se hará mediante procedimientos simples, "cuando lo solicite alguna de las partes involucradas, y en los plazos que la ley señale". De otra manera ninguna resolución indígena quedaría firme y se estaría desautorizando por la vía de la ley el ejercicio de un derecho constitucional.

*Los derechos de las mujeres

La iniciativa Cocopa tiene como eje fundamental el reconocimiento a derechos colectivos. En el caso de la mujer se establece que el ejercicio de sus sistemas normativos debe garantizar los derechos humanos, en especial los de las mujeres.

Asimismo, en lo relativo a la elección interna de autoridades se señala que se deberá garantizar la participación de las mujeres en condiciones de equidad. Estos puntos tienen una gran importancia pues significan una restricción constitucional explícita al ejercicio del derecho de los pueblos y abre con ello la posibilidad de que las mujeres indígenas se recoloquen al interior de los mismos.

El reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos tendrá un impacto a nivel de los derechos individuales de sus integrantes. Sin embargo, hay conciencia de que la mujer indígena con su doble problemática, la de género y la de pertenencia étnica, continúa fuera de la normatividad jurídica, tanto la interna de los pueblos como la nacional e internacional pues hasta ahora sólo se tienen derechos en tanto mujeres y éstos no suelen respetarse ni dentro ni fuera de sus pueblos.

La posición de las mujeres indígenas dentro de la organización social tradicional suele presentar situaciones de desventaja y marginación ante las cuales su único recurso posible es la utilización de los mecanismos jurídicos externos a la comunidad, referentes a la mujer en general.

La situación material de muchas comunidades indígenas ha impuesto modificaciones severas al sentido original que tenían muchas de las prácticas sociales tradicionales. Este contexto de cambios ha involucrado a la mujer, quien está crecientemente asumiendo responsabilidades distintas. Un ejemplo de ello es el fenómeno de la migración de los jornaleros indígenas. La mujer se queda en la comunidad a cargo del conjunto de las tareas, tanto domésticas y familiares como agrícolas. Cuando observamos estos cambios radicales y objetivos en la posición de las mujeres indígenas dentro de la comunidad, jamás escuchamos que se les acuse de atentar contra la tradición. En cambio, reciben tal acusación cuando plantea la necesidad de modificar o suprimir ciertas prácticas como el matrimonio obligado o pactado por los padres a edades tempranas sin su consentimiento, para citar un caso.

Por lo tanto, se hace necesaria una revisión sobre los alcances y posibilidades de los derechos de la mujer indígena en el contexto de la legalidad, tanto nacional como internacional, así como en el ámbito del sistema normativo vigente en los pueblos indígenas.

Existen una serie de normas de diversos rangos, relativas a los derechos de la mujer, sin adjetivos, tanto a nivel constitucional y legal como en el ámbito internacional.

La posición que ha prevalecido respecto a la mujer indígena es muy evidente. Las normas sobre derecho propiamente indígena se refieren a los derechos de los pueblos, a su autonomía sin referencias particulares a los sujetos y "las sujetas" que dan contenido a esa identidad.

En el plano internacional, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en su artículo 3o., menciona que el contenido de dicho convenio se aplicará sin discriminación a hombres y mujeres, expresión notoriamente insuficiente.

Por otra parte, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas en Naciones Unidas está discutiendo un proyecto de declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, en cuyo texto tampoco se mencionan derechos específicos de la mujer indígena ni se demanda la revisión de este tema. La consideración que se hace sigue siendo de tinte paternalista al señalar la vulnerabilidad de la mujer y los niños tratándose de la violación de los derechos humanos sin asumir la posibilidad de que alguna comunidad indígena llegara a resultar responsable de violar tales derechos.

Sin duda, la mujer indígena, en plano de igualdad con el hombre indígena, tiene el derecho de participar y proponer readecuaciones a la normatividad tradicional que le permita la coexistencia de los derechos individuales sin demérito del derecho a la cultura propia, y corresponde a la legislación nacional e internacional respaldar e impulsar este proceso en un marco de respeto.

En la medida en que cambie la relación de los pueblos indígenas con el conjunto de la sociedad y esta se dé en términos de respeto y sin el requisito obligado del sacrificio de su identidad o de sus formas de organización social, en esa medida se establecerán relaciones interculturales sólidas, y en un marco de ejercicio de libertades y no de sometimiento o imposición.

Esta problemática demanda atención y no debe ocultarse por el temor de transgredir una cultura y unos derechos colectivos. Sin embargo, es preciso evitar la generalización y el juicio cultural que con frecuencia se asocia a quienes cuestionan el planteamiento sobre los derechos de los pueblos indígenas, olvidando que en la sociedad no indígena el trato hacia las mujeres no es precisamente encomiable.

Con lo anterior no pretendo ni siquiera insinuar que la mujer debe supeditar sus demandas propias a las de sus pueblos, simplemente destaco que con el reconocimiento de derechos colectivos planteados en la iniciativa de Cocopa definitivamente se pueden promover cambios internos dentro de los pueblos que revaloren y recoloquen a la mujer indígena.

La mesa pendiente sobre mujeres indígenas que se realizará, esperamos, en el contexto de la futura reanudación del diálogo entre el EZLN y el gobierno federal, será escenario propicio para que se definan y profundicen las propuestas sobre los derechos de las mujeres indígenas dentro y fuera de sus pueblos.*